Au cours de cette séance, Fabien Cardoni présente le mémoire inédit réalisé dans le cadre de son habilitation à diriger des recherches, soutenue en juin 2019, « Le choix des futurs. La programmation des dépenses militaires en France 1945-1973 ». La programmation financière, qui concerne aujourd’hui toutes les finances publiques, est principalement employée à la Défense dans les années 1960, avec, comme enjeu, l’anticipation des prochains conflits. C’est le « noyau atomique de l’ingénierie des finances publiques ». L’enjeu de sa recherche a été de comprendre par quels moyens, dans quel but et pourquoi, précisément à ce moment-là, a été créé un nouvel instrument de programmation à moyen terme des dépenses militaires.

En introduction, il propose une triple définition de la programmation :

• La programmation comme processus :

La programmation est d’abord un circuit d’information décisionnel qui a pour but de délivrer des armements en temps et en heure, et de parvenir à des compromis militaro-financiers, à l’issue de négociations entre militaires, entre militaires et financiers, avec, souvent, un arbitrage au plus haut niveau du pouvoir.

• La programmation comme outil de gestion financière :

C’est un outil de technique financière mais aussi un outil de recherche d’économies.

• La programmation comme discours politique, avec un pouvoir performatif variable, voire faible.

Tout au long de son travail, il a cherché à comprendre qui produit les chiffres, comment, pourquoi, et quelle est leur valeur performative. Dans ce cadre, il s’est intéressé aux chiffres internes à l’administration plus qu’aux chiffres publics, votés en lois de programme ; il en a suivi l’évolution dans un flux continu. Tout ce processus de fabrication des chiffres échappe en partie au politique : il est utilisé avant tout dans les tactiques de négociations entre pouvoirs administratifs.

L’objectif de son HDR, ainsi conçue, était de présenter :

• une histoire du futur
• une histoire de l’armée par son financement
• une histoire politique, mais aussi de l’infra-politique et de la technocratie
• une histoire financière
• en filigrane, une histoire de l’État, de l’efficacité financière de l’État, de la publicité des finances publiques.

Au cours du séminaire, il abordera successivement l’histoire de la programmation militaire depuis le XIXe siècle, les sources et la méthodologie de sa recherche, puis les défauts et les limites de la programmation militaire des années 1950 aux années 1970.

La programmation : un outil financier modulaire depuis le XIXe siècle

 Différentes expériences à l’efficacité limitée

Différentes expériences se développent sur une centaine d’années, avec une efficacité limitée :

• Au XIX^e, c’est d’abord la Marine qui a des besoins d’anticipation. C’est l’origine du plan naval Portal de 1820 (qui court sur 11 ans), suivi par le plan Hamelin. La première loi de programme apparaît en 1900, suivie d’une autre loi en 1912. La loi du 18 avril 1922 (dit e de « tranches » (navales) prévoit des constructions sur plusieurs années. En parallèle, des armements terrestres sont programmés à partir de 1888 ; puis pour l’aviation à partir des années 1930.
• La loi de finances pour 1926 instaure la pratique des autorisations d’engagement, procédure qui permet au Parlement d’accorder à la Défense des crédits à prendre sur les exercices ultérieurs, qui doivent être ratifiés annuellement par les Assemblées. Cette pratique permet d’engager des marchés d’armement pluriannuels.
• Les programmes d’armement sont également financés, hors budget, par des comptes spéciaux ou sur des ressources extraordinaires.
• Sous le Front Populaire, pour la première fois, toutes les armées sont « programmées » en même temps : ce sont les trois plans de septembre 1936 à réaliser entre 1937 et 1940.
• Le décret-loi du 21 avril 1939 consacre la pratique des budgets militaires pluriannuels, avec la création des crédits de programme qui engagent les finances publiques sur plusieurs années.
• Après la Seconde Guerre mondiale, entre 1945 et 1950, la planification civile prend le pas et les armées sont mises entre parenthèses. En 1950, on adopte une loi de programme de cinq ans pour l’aviation, prolongée en 1955 de trois ans; en 1950 également, un plan général d’armement (terrestre) financé essentiellement avec l’aide américaine, dans le contexte de la guerre de Corée ; en 1952, un statut naval, mais qui n’est pas voté. Dans les années 1950, on a donc des programmes, mais pas encore de programmation d’ensemble.

Le tournant de 1954-1958 : une programmation nécessaire

La fin de la guerre d’Indochine marque un tournant, offrant l’occasion de reformater les armées, et de les coordonner au service d’une stratégie post-coloniale. Le premier plan interarmées de 1954 constitue un premier pas vers une armée nouvelle et une programmation interarmées. C’est à la fois un acte d’émancipation de la France vis-à-vis de l’OTAN, le fruit d’une recherche d’économies en période de décroissance des crédits militaires, et une tentative de rationalisation des forces.

Divers plans se succèdent, mais sans déboucher sur une loi de programme. Les Finances, dès 1954, sont soucieuses de réorienter les dépenses militaires vers le civil ; cependant, la guerre d’Algérie coûte cher, tout comme les recherches sur le nucléaire. En résumé, les perspectives ne cessent de changer d’un plan à l’autre.

Les militaires prennent conscience de la nécessité d’identifier des priorités. Entre 1954 et 1958, la logique s’inverse : le schéma n’est plus les armées d’abord, les missions ensuite, et en dernier lieu, les finances, mais, les finances d’abord, les missions ensuite, et en dernier lieu, les armées.

Les lois de programme interarmées

L’inscription dans la Constitution de 1958 des « loi de programme » ‒ sur l’initiative de Michel Debré – ne change rien à l’outil existant : elle ne lui confère pas un caractère contraignant. Les lois de programme d’après 1958 constituent plutôt un perfectionnement de la technique des autorisations de programme.

Pour autant, les lois de programme sont très prisées par les Gouvernements gaullistes :  une quinzaine de lois de ce type sont adoptées entre 1959 et 1962, dans des domaines civils très divers (culture, équipement scolaire, etc.), puis cinq seulement entre 1965 et 1978 dont trois lois de programmation militaire. Les lois de programme apparaissent ici comme des actes politiques, des outils de communication dépourvus d’une réelle portée normative. 

L’explosion de la première bombe A française en février 1960 conduit à revoir complètement les plans précédents.

Les lois s’enchainent, mais leur périmètre (et leur méthodologie de projection) évolue. La première loi de programme de 1960 pour 1960-1964, centrée sur le nucléaire, comprend seulement 1/3 des équipements des armées ; en 1965, la loi pour 1965-1970 inclut les 2/3 des équipements ; il faut attendre la troisième loi de programme (1971-1975) pour que la totalité du titre V (dépenses en capital) soit intégrée ; enfin, la loi de programmation pour 1977-1982 intègre à la fois les dépenses de fonctionnement et d’équipement.

Sources et méthodes

Présentation des sources

• Le texte des lois de programme, en lui-même, ne dit pas grand-chose ; des informations supplémentaires peuvent éventuellement figurer dans l’exposé des motifs ou dans des annexes.
• Les sources parlementaires sont tout aussi limitées : en effet, les deux premières lois de programme ont été votées après la question de confiance, sans discussion approfondie en Assemblées.
• En revanche, les archives laissées par le ministère des Finances, le ministère de la Défense, ou l’Élysée, sont nombreuses. Ces sources sont à la fois très politiques et très comptables. Les notes comportent beaucoup de textes, très peu de graphiques : ces derniers feront leur apparition vers la fin des années 1960, et plutôt dans les documents à destination du public que dans les notes internes. On y trouve peu de comparaisons internationales, ce qui est logique compte tenu des différences de situation, y compris avec le Royaume-Uni.
• Fabien Cardoni a utilisé les archives orales du Service historique de la Défense et du Comité pour l’histoire économique et financière de la France, ainsi que des entretiens, réalisés dans le cadre de sa recherche.
• Enfin, pour comprendre les champs d’expérience des contemporains et leurs horizons d’attente, il a exploité des publications de l’époque relatives à la stratégie militaire, à la prospective et à la planification civiles et militaires, aux finances publiques, à la gestion financière de l’État, et à la gestion financière des armées en particulier et, enfin, à la transposition en France du PPBS américain, le système de planification-programmation-préparation du budget 3PB qui vise à faciliter le choix de programmes.

Un travail sur le temps

• À travers l’étude de la programmation qui redéfinit le gaullisme militaire, Fabien Cardoni s’est intéressé aux futurs que les sociétés s’imaginent ‒ ce qu’il appelle la futuricité ‒, futurs qui reflètent le passé, dépendent du présent, et forgent l’avenir. Tout au long de son travail, il s’est interrogé sur l’existence d’une « gouvernance par le futur », autrement dit, « l’utilisation par le politique d’un discours sur le futur  pour gérer les problèmes du présent ».
• Les temporalités en jeu sont multiples : administrative, financière, technologique, avec des hiatus importants entre elles. D’une certaine façon, la programmation résulte de ces conflits de temporalité.

Un petit réseau d’acteurs

Qui est impliqué dans la programmation ?

• Le président de la République : de Gaulle est l’auteur de deux instructions personnelles secrètes, en 1958 et 1967 qui fixent les grandes orientations stratégiques
• Le Conseil de défense
• Les trois institutions majeures créées ou rénovées en 1961 :
  • l’État-major des armées
  • le Secrétariat général pour l’administration, et notamment la direction des Services financiers
  • la Délégation ministérielle pour l’armement (future DGA)
• Les experts : le Centre de prospective et d’évaluations créé en 1964 par la volonté du ministre Messmer, les directions techniques du ministère de la Défense, mais aussi des acteurs plus secondaires comme le Commissariat à l’énergie atomique, le Contrôle général des armées, etc.
• Les prospectivistes civils : le Plan et le service des Études économiques et financières devenu la direction de la Prévision
• À la direction du Budget, une seule personne se charge des finances de la défense. Pourtant, les finances ne sont pas en position de faiblesse, loin de là.

Il y a donc beaucoup d’institutions en jeu mais, dans les faits, assez peu d’acteurs : une dizaine d’individus qui se côtoient, se connaissent et négocient les chiffres.

« Ce qui compte, ce sont ceux qui comptent » : ce sont ces personnes qui font la politique militaire de la France, lors d’un processus confidentiel et non normalisé, fait de compromis et d’affrontements.

Ce petit réseau d’acteurs utilise un instrument financier – la programmation – pour défendre les intérêts de leur institution.

Défauts de l’outil et bilan de son utilisation sur la période 1960-1973

Les limite de l’outil

Les freins à la préparation de la programmation sont nombreux :

• Les guerres coloniales ;
• L’OTAN, qui souhaite planifier la production d’équipements dans les pays de l’Alliance et dont la stratégie– faire de la France le dernier barrage face aux pays du Pacte de Varsovie –, ne convient pas aux dirigeants français. Ils optent pour une planification avec des outils et objectifs nationaux ;
• L’opposition entre les armées, de tout temps, et l’absence de doctrine militaire stable ‒ la dissuasion ‒, jusqu’en 1965 ;
• Les lacunes statistiques et les insuffisances comptables : du coût des armements aux prévisions macroéconomiques (croissance, inflation), la programmation est entachée d’incertitudes ;
• Des normes des finances publiques qui n’incitent pas à la recherche d’efficience ;
• La direction du Budget adopte une tactique de « containment» (Pierre Cortesse) des dépenses militaires : la méthode de l’enveloppe. Le raisonnement en pourcentage de la PIB ou du budget de l’État apparaît ensuite dans ce contexte. Ces ratios sont utilisés par les budgétaires et par les militaires pour des raisons différentes.

De même, les obstacles à la bonne exécution s’accumulent :

• Les hausses économiques (liées aux surcoûts engendrés par certains développements technologiques) ne sont pas compensées, et pèsent sur les autres programmes.
• Des inflations civiles et militaires fortes, mais volontairement sous-estimées par le pouvoir politique.
• Des reports ou des abandons, en cours de route, des objectifs initiaux (ex : Messmer qui met un terme au projet Mandragore, déjà bien avancé), tandis que de nouveaux objectifs se greffent sur la programmation. On décide, par exemple, en 1966, un an après l’adoption du plan pour 1965-1970, de développer l’arme nucléaire tactique.
• Le mur de l’annualité budgétaire qui, conduit, chaque année, à tout remettre en cause. L’exécution des lois de programme est ainsi successivement compromise par le plan de stabilisation de 1963, les restrictions budgétaires de 1966, les conséquences budgétaires de Mai 1968 avec l’embauche de gendarmes et l’augmentation des soldes, etc., ou encore la crise économique de 1973, qui suspend l’exécution de la loi de programme.

En définitive, la loi de programme permet de brider les ambitions des armées, sans empêcher la recherche constante d’économies dans le budget militaire.

Quelle utilisation ?

Bilan financier

• La programmation permet ainsi de gérer la décroissance continue du budget militaire rapporté au budget de l’État depuis 1952 (le budget militaire passe de 35 % en 1952 à 17 % en 1973), comme en pourcentages de la PIB (schématiquement de 6 à 3 % entre 1960 et 1973).
• Au regard des autorisations de programme, on pourrait avoir le sentiment que les armées ont été bien traitées ; mais, en termes de crédits de paiement et par rapport à ce qui a été accordé aux ministères civils, le bilan est tout autre. Pour la deuxième loi (1965-1970), il manque, par exemple, 7,7 milliards de crédits de paiement.
• Il y a un effet de ciseaux entre des programmes militaires plus onéreux que prévus et des crédits de paiement plus restreints. Sans prise sur les options de la stratégie nucléaire, le Budget et le Parlement compriment cependant chaque année les moyens accordés à la Défense.

Bilan matériel 

La force de dissuasion est réalisée dans des délais raisonnables mais il n’en va pas de même des armements conventionnels qui accumulent réductions en volumes, surcoûts et retards. Après dix ans de programmes, en 1970, la force nucléaire n’est pas totalement réalisée, les équipements des armées sont mal en point et les effectifs ont fondu (d’un million d’hommes en 1960, à 570 000 en 1969). Cette décrue s’explique certes par la fin de la guerre d’Algérie, mais aussi par le choix de la nucléarisation des forces qui requièr notamment moins d’hommes de troupe.

Peut-on estimer le coût de l’arme nucléaire ?

L’estimation est délicate, pour différentes raisons :

– les coûts du programme nucléaire avant le début des lois de programme en 1960 ;

– le caractère dual – civil et militaire – de la recherche sur l’atome ;

– la part du titre III, des dépenses de personnel, difficile à isoler ;

– les transferts du titre III au titre V et vice-versa ;

– les écarts entre AP et CP.

Les estimations des contemporains varient du simple au double.

Pour Fabien Cardoni, il y aurait un coût effectif de la FNS en 1960-1970 de 41 milliards de francs de l’époque, un montant qui n’inclue, cependant, ni les dépenses avant 1960, ni les « subventions » militaires au Commissariat à l’énergie atomique, ni les coûts de l’arme nucléaire tactique, ni les crédits de  1971-1973, ni les dépenses de fonctionnement liées. Ce montant correspond, selon le dénominateur retenu, à 14 ou 17 % du budget de la Défense, pour cette décennie, et non 25 % ou 50 % comme l’avançaient certains contemporains. Au total, cela a représenté 3,6 % des dépenses de l’État pour cette période : la force nucléaire a en fait coûté cher aux armées, moins au pays.

Bilan moral

Il n’est pas bon. L’analyse de l’évolution des dépenses de défense éclaire et conforte le diagnostic de crise de l’armée, posé par Raoul Girardet, dans l’enquête parue en 1964 sur le personnel militaire.  L’armée des années 1950 et 1960 traverse une double crise, quasi existentielle, d’abord en raison des guerres coloniales, mais aussi de la révolution stratégique et tactique. L’armée de Terre, en particulier, a eu le sentiment d’être sacrifiée sur l’autel de la force nucléaire et ce, dès la première loi de programme, en dépit de l’affichage politique qui met en avant, de manière politique, l’octroi de matériels à chacune des armées. Les armées ont donc, une vision assez négative à la fois de la programmation et de la force nucléaire. Les lois de programme apparaissent d’abord comme des méthodes de gestion de la pénurie.

Conclusion

En conclusion, Fabien Cardoni retient six enseignements de cette recherche :

• Sur un plan chronologique, la technologie des armes (le nucléaire) a déterminé les choix financiers, qui ont modifié à leur tour les choix stratégiques et tactiques.
• Les projections financières sont arrêtées dans un cercle restreint, avec des incertitudes statistiques et comptables importantes. Ces choix conditionnent ceux des politiques, dont la marge de manœuvre est très restreinte, sauf quand l’exécutif décide de quelque chose de complètement neuf. En pratique, la décision se fait au niveau de la production des chiffres.
• Les chiffres publics des finances sont illisibles sans leurs métadonnées ; les plus intéressants, ce sont les chiffres confidentiels, pléthoriques et éphémères, qui sont à considérer comme des données « floues et en flux ».
• Les lois de programme ne valent que pour ceux qui y croient : on sait qu’elles ne seront pas réalisées intégralement. Les calculs ne sont ni fixes, ni fiables, ce qui génère de l’incertitude.
• La programmation a davantage servi les civils que les militaires. Elle permet de brider les armées en amont et, en aval, d’imposer des économies aux états-majors. L’annualité des dépenses reste l’arme décisive de la direction du Budget.
• Sur le plan militaire, la programmation est présentée comme l’instrument d’une grande ambition pour l’armée. En réalité, elle donne naissance à une armée à deux vitesses. Tandis que l’armée nucléarisée progresse à un rythme soutenu, les armées classiques avec leurs armes conventionnelles traînent à se moderniser et paraissent désuètes et archaïques. Les armées, des années 1950 aux années 1970, prises en étau entre l’exécutif et la direction du Budget, n’ont pas eu le choix de leur futur.

Fabien Cardoni prépare actuellement un ouvrage sur la programmation militaire.

Sources imprimées :

DEBRÉ Michel, Trois Républiques pour une France, t. V : Combattre toujours : 1969-1993, Paris, A. Michel, 1994

MESSMER Pierre, Après tant de batailles : mémoires, Paris, A. Michel, 1992

Bibliographie :

CONAN Matthieu, « Les spécificités de la loi de programmation militaire », dans Jacques Aben et Jacques Percebois (coord.), Le fardeau de la sécurité : Défense et finances publiques, actes du colloque international des 8 et 9 juin 2000, à Montpellier, Paris, L’Harmattan, 2004, pp. 332-360

FRANK Robert, La hantise du déclin : le rang de la France en Europe, 1920-1960. Finances, défense et identité nationale, Paris, Belin, 1994

GIRARDET Raoul (dir.), La crise militaire française 1945-1962. Aspects sociologiques et idéologiques, Paris, Cahiers de la FNSP, Armand Colin, 1964

SCHMIDT Christian et VIDAL Guy, « Le contexte économique et financier des deux premières lois de programme militaire », dans Vaïsse Maurice (dir.), Armement et V^e République. Fin des années 1950-fin des années 1960, Paris, CNRS Édition, 2002, pp. 29-50

Pour citer : Fabien Cardoni “Manier la programmation financière : méthodes et enseignements. Le cas de la défense en France 1945-1973 ”, compte rendu rédigé par Clémence Cardon-Quint, revu par l’auteur, publié sur Affaires budgétaires (XIXe-XXIe siècle), 10 mars 2020, https://grab.hypotheses.org/1143.

 

 

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