« Façonner des catégories de bénéficiaires de la protection sociale par des choix financiers: le cas de la prise en charge des personnes aux fonctionnalités déficientes en France des années 1880 à nos jours » –   Intervention de Christophe CAPUANO, séminaire du GRAB, 21 novembre 2019

 

Compte rendu établi par Ilias NAJI (CEMS-EHESS), revu par l’auteur.

 

Question de recherche et positionnement par rapport à la littérature

            La présentation s’appuie sur le mémoire d’Habilitation à Diriger des Recherches de Christophe Capuano publié sous le titre : Que faire de nos vieux?: une histoire de la protection sociale de 1880 à nos jours, Presses de Sciences Po, 2018.

             Une question parcourt la présentation de l’intervenant: comment des choix financiers ont-ils façonné les catégories de bénéficiaires de la protection sociale ? Cette question porte plus précisément sur les catégories de l’invalidité et de la dépendance. Comment des personnes aux fonctionnalités déficientes sont-elles prises en charge par la protection sociale, sur le temps long, entre les années 1880 et nos jours ? Les personnes âgées handicapées, ou les personnes âgées dépendantes d’aujourd’hui ont en effet pu être considérées comme invalides, infirmes ou vieillards autrefois. Mais à côté de ce questionnement sur les catégories, une autre se pose quant à la place des populations qu’elles désignent : pourquoi sont-elles toujours restées à la marge du système de protection sociale ?

            Les lectures classiques ont tendance à expliquer la marginalité de ces catégories par rapport au système de protection sociale, à partir de la crise de l’Etat providence et le tournant des années 1980. Ainsi, au moment où l’on s’intéresse à ces populations, la crise de l’Etat providence empêcherait la mise en place d’une politique de grande ampleur en leur faveur.

Méthodologie : une approche historique sur le temps long, multi-acteurs et multi-niveaux

            L’approche développée par l’intervenant est différente. Il propose de partir du temps long pour comprendre les logiques de prise en charge, depuis le XIXème siècle. A cette époque, les premiers débats sur ces populations ont lieu. Ils sont portés par les réformateurs sociaux, dans le cadre de la politique républicaine.

            Pour approcher cet objet, l’auteur varie les focales d’observation entre le local, le national, le municipal et le transnational. Il s’intéresse notamment aux circulations d’idées et de dispositifs en Europe. C’est ainsi une entrée par le haut mais aussi par le bas, à partir de dossiers d’assistés à l’échelon lyonnais, et de comptes rendus d’enquête issus du terrain de la Moselle. Les sources utilisées sont manuscrites ou imprimées : dossiers d’assistance, dossiers personnels et familiaux, délibérations municipales, débats parlementaires, travaux d’experts et de voyages d’études, la littérature grise, enquêtes nationales, statistiques budgétaires.

Résumé de la présentation

             La présentation conclut que les populations connaissant des incapacités n’ont jamais fait l’objet d’un projet de société ou d’une politique d’envergure. Elles ont toujours été pensées et gérées à partir de questions budgétaires et financières, dans une logique d’économies de coûts. Et ce, depuis la loi de 1905 sur l’assistance aux vieillards, infirmes et incurables, jusqu’à aujourd’hui, au XXIème siècle. De plus, il y a eu peu de mobilisations sociales autour de ces populations. Pour les infirmes, les mobilisations entre les deux guerres ont joué un rôle modeste. Pour les personnes âgées, il n’y jamais eu de mobilisation d’envergure.

            La distinction des personnes selon des critères comme l’âge, l’incapacité, ou leur inclusion dans des catégories qui assimilent personnes âgées et handicapées renvoie à des prises en charge présidées par des logiques budgétaires et financières de limitation de coûts. Cette manière de gérer les populations peut être comprise à partir de la notion de régime finaliste et de régime causaliste. Dans un régime finaliste, on prend en compte les finalités des besoins du quotidien. Dans un régime causaliste, on sépare les populations selon les causes ou les origines des incapacités. Toutefois, peu importe le type de régime, depuis le XIXème siècle les logiques financières président toujours à leur organisation. La prise en charge de ces populations à la marge de la protection sociale, par le façonnement de catégories, est passée par plusieurs successions de régimes. Cinq catégories de régimes se succédant les uns aux autres peuvent être listés à partir des lois qui les inaugurent :

  1. Loi d’assistance du 14 juillet 1905
  2. Majoration spéciale pour tierce personne de 1930
  3. Dispositions des années 1950 et 1960 pour la tierce personne
  4. Loi du 30 juin 1975
  5. Mesures menées à partir de 1997

 

  1. La loi d’assistance du 14 juillet 1905

            Cette loi concerne les infirmes et les vieillards. Elle prend place dans un contexte d’industrialisation et d’usure des corps. Les réformateurs en sont à l’origine. A la fin du XIXème siècle et au début du XXème, les incapacités apparaissent souvent à partir de 50 ans chez les ouvriers et les artisans, et de60 ans pour les autres.

            Les députés optent pour un droit à l’assistance à partir des années 1880, qui s’inscrit dans une tradition républicaine issue de la Révolution et permet de se distinguer des plus onéreuses assurances sociales bismarckiennes allemandes. L’assistance fonctionne selon une logique de subsidiarité, conçue comme avance avant récupération sur héritage, fondée sur le code civil qui contient l’obligation alimentaire des enfants vis-à-vis de leurs parents. Une vingtaine d’années s’est écoulée avant que les projets ne soient concrétisés. Les députés craignent en effet les coûts de longue durée engendrés par cette mesure d’assistance. L’argument financier est ainsi d’emblée essentiel et des projections financières approximatives sont utilisées pour rallier une majorité au projet de loi. Les parlementaires se méfient des enfants qui voudraient se« débarrasser » des « parents gênants » et ainsi de leur obligation alimentaire.

            Un sénateur, Paul Strauss, présente la vieillesse comme une forme d’invalidité totale ou partielle. Les vieillards sont alors regroupés dans les invalides du travail, avec les conditions d’un seuil d’âge de 70 ans et la preuve de l’impossibilité de travailler.

             En 1908, une circulaire du ministère de l’Intérieur indique que s’ils sont sans ressources, les vieillards de 70 ans peuvent bénéficier de la loi de 1905. Ils n’ont plus à prouver qu’ils sont incapables de travailler. Cette mesure est adoptée pour faciliter le traitement administratif et réduire les coûts d’expertise médicale. Dans la loi de finances de 1908, seul l’âge compte, peu importe l’invalidité. C’est alors une logique causaliste. Cette décision s’inscrit dans une conception duale de la vieillesse issue du XVII siècle et qui perdure au XXème siècle : vieillesse en forme et vieillesse en incapacité physique. A partir de 1908, le seuil de 70 ans devient synonyme d’incapacité physique. Avec ce seuil, on assiste à une assimilation du vieillissement à la décrépitude. A l’époque, on assiste aussi à une distinction entre l’origine des invalidités. Les causes accidentelles relèvent de la loi assurancielle de 1898. Ce qui relève de la naissance, de l’âge ou de la maladie renvoie à la loi de 1905. C’est ainsi une approche dualiste de l’invalidité entre des dispositifs assuranciels et la loi d’assistance  de 1905.

            Au départ, c’est donc un système pensé pour les infirmes, qui se transforme en un système facilitant l’entrée des personnes âgées de plus de 70 ans dépourvues de moyens. Cette assistance devient le cadre privilégié de la prise en charge de l’invalidité jusqu’en 1953.En 1905, ces allocations sont financées par l’Etat à 50%, les municipalités à 31%, les départements à 16% et les établissements, dont les hospices, à 3%. Au départ, les municipalités jouent un rôle important dans l’acceptation des allocataires.

            Le contrôle des dépenses de la loi de 1905 joue vite un rôle prépondérant dans l’attribution des allocations. Une manière de limiter les coûts tient à l’âge d’admission : avant 70 ans, les circulaires du ministère de l’Intérieur recommandent des admissions exceptionnelles. Cette restriction se déroule lors de l’expertise médicale très sélective et de la décision administrative.

            Mais les infirmités apparaissent à partir de 60 ans, et les hospices, les dépôts de mendicité, les asiles psychiatriques et les hôtels d’invalides rencontrent alors un problème de saturation des places devant l’afflux de personnes âgées de moins de 70 ans qui ne peuvent entrer dans le dispositif de la loi d’assistance de 1905. Pour y remédier, l’assistance à domicile est développée pour les personnes âgées de moins de 70 ans qui connaissent des situations d’infirmité tout en pouvant vivre seules au quotidien.

            Le principe de subsidiarité organise les flux de prestations entre les pouvoirs publics et le récipiendaire : les sommes avancées seront récupérées auprès des familles ou sur les successions après le décès.

            Les flux de bénéficiaires ont été sous-estimés. En 1908 : 500 000 assistés, dont 350 000 vieillards alors que les prévisions étaient de 314 000. En 1911, les vieillards sont 400 000. Les dépenses augmentent rapidement, tout comme les effectifs d’infirmes et d’incurables dans les hospices (67 000 en 1907, 74 000 en 1911).Le montant des  allocations d’assistance trop faible et le dispositif peu adapté en cas de perte d’autonomie à domicile contribue à augmenter le nombre de personnes en hospices. Dès lors, on essaie de contrôler les dépenses, au détriment de ces derniers et de leurs familles. Les contrôles sont renforcés, les récupérations après décès se multiplient, l’allocation à domicile est abaissée à un niveau d’environ 2 euros constants de 2014 par jour.

 

  1. La loi de 1930

            Durant l’entre-deux guerres les dépenses continuent de croitre. La priorité pour les pouvoirs publics est de détourner les bénéficiaires de l’assistance des hospices, avec, dans la loi de finances de 1930, la création de la majoration spéciale. L’idée derrière cette majoration est d’encourager le maintien à domicile pour faire des économies. La majoration spéciale, équivalente au prix de journée en hospice, est mise en place pour cibler les grands infirmes, sans distinction d’âge, de la loi de 1905.

            La catégorie englobante de « grand infirme avec besoin constant d’une tierce personne pour vivre au quotidien » est ainsi créée dans une logique d’économie budgétaire. C’est une logique finaliste. De 1930 à 1938, une commission centrale décide de l’admission, puis à partir de 1938, c’est une commission départementale qui s’en charge. L’allocation est comprise entre 114 et 200 euros constants de 2014 par mois. Une limite du dispositif se trouve dans la non-réévaluation du montant de l’allocation alors que l’inflation est importante dans les années 1930. Par ailleurs, cette allocation n’est pas complétée par des mesures d’aide à domicile, ou à l’aménagement des logements. Le dispositif repose donc sur les proches, qui sont pénalisés par la crise économique et le chômage.

            Le nombre d’entrée en hospice augmente tout comme leur coût. Un chiffre illustre l’encombrement des hospices : 100 000 lits en 1933, contre 80 000 en 1922, alors même que la majoration spéciale visait à éviter ces hausses. Dans les années 1940, le nombre de lits diminue, mais en raison de la famine qui touche les malades psychiatriques et les vieillards. Entre 45 000 et 50 000 vieillards sont morts de faim pendant la Seconde Guerre mondiale.

 

  1. Les années 1950 et 1960

            A partir des années 1950, le système est continué et amélioré. Une loi du 2 août 1949 porte sur la prévention de la grande infirmité. En avril 1952, une loi permet d’accorder une prestation calculée sur l’assurance invalidité. Le grand infirme touche une majoration spéciale de 80% de l’assurance invalidité. La référence de calcul passe des journées d’hospice à cette assurance. On veut renforcer le dispositif pour détourner les populations des hospices, en raison du coût important des journées d’hospice et de la préférence qu’ont de nombreux infirmes pour un maintien à domicile. Les personnes prioritairement ciblées par cette mesure sont celles dont le taux d’incapacité est de 80%. Une circulaire affirme qu’il n’y a pas de distinction selon l’âge. Les vieillards sont alors assimilés aux grands infirmes. Ils disparaissent de la sorte des statistiques.

            En 1953, 300 000 personnes sont bénéficiaires d’une allocation d’infirmes et assimilés. Les revalorisations ont été conséquentes, et les bénéficiaires relevant de cette allocation perçoivent 120 000 francs par an au début des années 1950, soit 257 euros constants de 2014 par mois. Il n’y a pas de segmentation des populations, ce qui relève d’une logique finaliste. En 1953, 35 000 personnes relèvent de la catégorie des grands infirmes et assimilés. A la fin des années 1960, 70 000 personnes environ relèvent de cette catégorie.

  1. La loi du 30 juin 1975 

            La loi du 30 juin 1975 relève d’un régime finaliste assumé à partir du handicap. Au nom de la solidarité nationale, de nouveaux droits sont obtenus par les mobilisations de personnes handicapées. Dans cette loi, le handicap est défini par une intégrité physique ou mentale passablement diminuée quelle que soit sa cause : congénitale, âge, maladie, accident.

            La majoration spéciale est remplacée par l’allocation compensatrice tierce personne (ACTP), qui est versée en cas de taux incapacité de 80%. Elle est modulée selon les besoins et les difficultés dans l’accomplissement des actes essentiels de l’existence. C’est un don au nom de la solidarité nationale : il n’entraîne pas de récupération. Cette ACTP est accessible aux personnes âgées qui deviennent handicapées après 65 ans, par suite d’une décision gouvernementale de 1978 et une circulaire ministérielle. Dans les statistiques, les personnes âgées avec incapacité sont assimilées aux handicapés. L’ACTP n’est donc pas une rupture avec la majoration spéciale. Elle est attribuée par une commission technique d’orientation et de remplacement : la COTOREP, et les personnes de plus de 65 ans ont plus de facilité à obtenir cette allocation. L’ACTP peut être touchée à domicile ou en établissement. Dans le champ de la vieillesse, il existe alors l’aide-ménagère dans le cadre de l’aide sociale, beaucoup moins intéressante,  de 30heures par mois, récupérable après décès, et non cumulable avec l’ACTP. Ainsi cette dernière connaît  rapidement un grand nombre de bénéficiaires âgés de plus de 60 ans, qui deviennent très importants. Au début des années 1990, la moitié des bénéficiaires a 75 ans ou plus. Le succès auprès de la population âgée tient notamment à la liberté dans l’emploi de cette allocation : elle peut l’utiliser pour payer une aide-ménagère, une auxiliaire de vie (à partir de 1982), la réfection de leur logement, ou en tant que complément de ressources. L’ACTP peut en outre être perçue en établissement de soins de longues durées pour personnes âgées, ou à domicile.

 

  1. A partir de 1997 et 2001

            A partir de 1997 et 2001, on assiste à une re-ségmentation des catégories de populations. L’ACTP était du domaine de l’Etat. A partir de 1983, avec la décentralisation, l’Etat se retire et les départements financent la solidarité (ACTP et RMI à partir de 1988). L’acceptation par les COTOREP des personnes âgées de plus de 70 ans est quasi-systématique, mais les conseils généraux sont pour la limitation des coûts de l’ACTP. Selon ces conseils, il s agit d’un détournement de la loi de 1975. Ils ne sont pas représentés dans les COTOREP. Ils paient mais ne décident pas. Ils font alors pression auprès du Sénat pour demander l’exclusion des personnes âgées, mais aussi un droit de regard dans les commissions et la récupération des sommes avancées.

            En 1997, la PSD ou Prestation Spécifique Dépendance, créée par l’Etat exclut les personnes âgées avec incapacités de la politique du handicap, par un âge maximum fixé à 60 ans. La catégorie des adultes handicapés continue à toucher l’ACTP (jusqu’en 2005 puis la PCH pour Prestation Compensatrice du Handicap), mais pas les personnes âgées pour lesquelles est créée une catégorie de personnes âgées dépendantes. La récupération après succession est par ailleurs réinstaurée. Deux populations sont alors distinguées alors qu’elles rencontrent les mêmes difficultés au quotidien. On assiste ainsi à un retour du régime causaliste. C’est là une différence par rapport aux pays européens voisins et le Conseil de l’Europe qui promeuvent une conception finaliste. Avec cette nouvelle prestation, il s’agit pour les conseils généraux de réguler les coûts par leur maîtrise des flux de bénéficiaires accédant à la PSD et les récupérations après décès. Mais la PSD est finalement un fiasco : un grand nombre de personnes âgées refuse de recourir à la PSD pour ne pas grever leur patrimoine. Les conseils généraux économisent ainsi 1 milliard d’euros par le contrôle et le non-recours à la PSD  (et aux allocations pour les dépendances moyennes). Beaucoup de bénéficiaires potentiels ne sont pris en charge dans aucun dispositif.

            En 2001, l’APA est mise en place : l’Allocation Personnalisée d’Autonomie. Elle supprime la récupération, mais demande une participation financière des personnes âgées au pro rata de leurs ressources (jusqu’à 90% parfois). La logique reste causaliste, les populations sont distinguées selon l’origine de leur incapacité.

            Au milieu des années 2000, une évolution se dessine en faveur d’une logique finaliste. Ainsi, en 2004, la CNSA est mise en place pour les personnes âgées dépendantes et les personnes handicapées. La loi sur le handicap du 11 février 2005 prévoit, dans un délai maximal de 5 ans, la fin des barrières d’âge entre personnes âgées dépendantes et personnes handicapées. Mais en 2010, Nicolas Sarkozy refuse de revenir sur la distinction entre catégories, et la logique causaliste perdure. Aujourd’hui encore, selon que les incapacités sont reconnues avant ou après 60 ans, les prestations diffèrent selon le type d’aide perçue, la participation du bénéficiaire, le plafond et les conditions d’éligibilité. Les économistes du vieillissement montrent que cette segmentation selon l’âge accroit les inégalités entre populations qui rencontrent les mêmes difficultés. La thèse de Marianne Tenand porte sur ce sujet (Équité et efficience dans les politiques de soins de longue durée : contributions empiriques à partir des cas français et néerlandais, source :http://www.theses.fr/2018PSLEE026). Le statut de personne âgée dépendante rend ainsi le maintien à domicile plus facile, tandis que le statut de personne handicapée rend l’entrée en établissement plus facile. La barrière d’âge à l’origine de la perception de l’ACH ou de l’APA crée aussi des différences de droits sociaux des aidants en termes de congés, de salariat et de dédommagement.

 

Conclusion

            Sur le temps long, les logiques budgétaires créent des catégories de population qui tantôt englobent des incapacités, tantôt segmentent entre handicapés adultes et personnes âgées dépendantes. L’évolution de ces catégories en France relève ainsi tantôt de régimes finalistes et tantôt de régimes causalistes. L’étude de la construction des catégories sur le temps long permet d’arriver au résultat suivant : les logiques financières sont toujours premières et se placent avant l’idée d’un projet de société. Une exception peut toutefois être notée pour la période 1975-1997. On est alors davantage dans logique inclusive, finaliste, avec des avantages réels accordés aux populations ayant des incapacités, sans prise en compte de l’âge. Et en 1975, un projet de société est construit autour de la conception extensive du handicap. C’est une conception souple de la personne en situation de handicap : « pour éviter les excusions dans l’avenir » selon les termes de Simone Veil, alors Ministre des Affaires sociales, dans un discours au Senat au moment de la discussion de 1975.

            Aujourd’hui, un travail est en cours autour du handicap et de la dépendance pour interpeller les pouvoirs publics quant à la nécessité de repenser la segmentation des populations en fonction de l’âge. L’histoire de long terme permet d’apporter un éclairage sur les logiques qui ont présidé au façonnement des catégories de prise en charge des populations. Le résultat de ces recherches questionne, notamment dans le cadre de la rédaction de la loi grand âge, la place des préoccupations financières et budgétaires au sein d’une politique sociale.

            Actuellement, un travail est réalisé avec la commission des Affaires sociales dans le cadre de l’élaboration de la loi grand âge, afin que la question financière et budgétaire ne soit pas déterminante dans la réflexion à mener sur la place des personnes connaissant des incapacités. Il s’inscrit aussi dans une réflexion sur la place occupée, dans un projet de société, par des populations restées à la marge de la protection sociale depuis plus d’un siècle.

            Une histoire de long terme s’intéressant à la construction des catégories permet d’éclairer la logique et le processus de la construction des politiques sociales. Elle invite à une réflexion sur le rôle des acteurs de la recherche, parmi lesquels ceux du Groupe de Recherche sur les Affaires Budgétaires, dans l’orientation des politiques publiques.

Pour citer : Christophe Capuano,  » Façonner des catégories de bénéficiaires de la protection sociale par des choix financiers: le cas de la prise en charge des personnes aux fonctionnalités déficientes en France des années 1880 à nos jours », compte rendu rédigé par Ilias Naji, revu par l’auteur, publié sur Affaires budgétaires (XIXe-XXIe siècle), 22 mars 2020


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