29 janvier 2019 – Les finances de l’État à l’époque moderne : aspects techniques et enjeux politiques

Pour cette deuxième séance du GRAB, nous avons reçu deux spécialistes des finances publiques à l’époque moderne, Marie-Laure Legay et Anne Conchon. Une séance passionnante, mais ardue, en particulier pour ceux qui sont avant tout familiers des politiques publiques du début du XXIe siècle.

 Ce compte rendu ne peut restituer la richesse des analyses présentées par les deux oratrices. Il vise simplement, à l’intention des absents, à pointer quelques-unes des idées fortes de leurs présentations. Les bibliographies des deux interventions sont consultables à la fin du billet.

[Nous remercions très vivement les deux intervenantes qui ont pris le temps de relire et compléter ce compte rendu. ]

Marie-Laure Legay – La culture budgétaire de l’Ancien Régime

 Marie Laure Legay rappelle en introduction le caractère relativement tardif de l’histoire de la comptabilité publique, qui se développe notamment à partir des années 1980 et 1990, avec les travaux de Jean Claude Waquet (1989) sur le système des finances toscanes ou d’Andrea Zanini (1994) sur les systèmes de recouvrement et de paiements à Venise. La remarquable synthèse dirigée par Richard Bonney sur Les systèmes économiques et les finances publiques (1996), synthèse produite dans le cadre du programme de recherches européen sur la genèse de l’État moderne, ne dit encore mot sur les articulations comptables de l’organisation étatique.

Pour évoquer la culture budgétaire de l’Ancien Régime, Marie-Laure Legay souhaite plus particulièrement revenir sur trois points : les particularités institutionnelles et les jeux d’acteurs, l’organisation et les réformes budgétaires.

Particularités institutionnelles et jeux d’acteurs sous l’Ancien-Régime

M.L. Legay évoque trois particularités institutionnelles : d’abord, la place du prince et de la Maison de France dans l’organisation étatique, puis le poids de la guerre dans l’ordonnancement des finances et finalement les particularités liées à la gestion des territoires.

  • Le prince ordonnait l’État autour de sa personne. De nombreuses implications découlent de cet apophtegme. En matière budgétaire, la plus évidente est la culture du secret (Santamaria, 2018), incompatible avec la publicité budgétaire et comptable. Jusqu’à la fin de l’Ancien Régime, la monarchie se refuse au contrôle public des comptes, même si la publication du Compte-rendu au roi (1781) par Necker ouvre  une brèche ; ce sont parfois les créanciers de la monarchie qui, face aux risques – occultés – de banqueroute, sont fréquemment à l’origine de la demande d’information budgétaire.
    Le prince était par ailleurs à la tête de son État qui était d’abord un État dynastique, tout autant, voire plus qu’un État administratif. C’est-à-dire que le prestige de la Maison de France devait être soutenu dans le concert européen des nations et même par-delà les mers et océans. La dimension dynastique d’un État pose la question des dépenses de la Maison ou des maisons princières et de leur prolongement : la cour. La Maison du Roi constituait un département ministériel à elle seule, et ses administrateurs jalousaient leurs prérogatives, considérant que ce département ne pouvait être géré à l’instar des autres départements ministériels. Même les Menus Plaisirs (Lemaigre-Gaffier, 2016) pouvaient prendre une ampleur imprévue. Le Contrôleur général des finances tenta bien d’agir sur ces dépenses (Carré, 2019) et Necker parvint à les réformer, mais la question de la réduction des dépenses de cour et de la liste civile ne se posa que tardivement.
  • Autre particularité : le poids de la guerre dans le budget de l’Etat moderne (Guéry, 1978). La dépense militaire commandait les recettes ; le budget extraordinaire de la monarchie était souvent démesurément amplifié et enlevait toute efficience au budget ordinaire. Dès lors, il paraît difficile de lire les réformes budgétaires comme un effort linéaire d’une science de gestion en construction. On doit tenir compte du jeu d’acteurs qui liait un Etat à ses créanciers, devenus maîtres du jeu par le poids de la guerre.
  • Dernière remarque liminaire : la monarchie française était contractuelle. Elle n’agissait pas, en théorie et en pratique, sans articuler son action à celle des corps constitués (villes, provinces, …) qui formaient avec le roi le corps mystique du royaume. Dit autrement, l’administration du territoire était comme décentralisée ; budgets des villes et des provinces d’états (en opposition aux pays d’élections) étaient donc autonomes.
    L’intégration financière du territoire — il importait, pour le Contrôle général de « travailler la province en finance » — se faisait par une triple voie : les contributions fiscales et autres dons, certes, pour lesquelles le consentement de l’assemblée des Etats était exigé, mais aussi l’orientation des dépenses — la construction du canal des Deux-Mers en Languedoc forme de ce point de vue un bel exemple — et surtout la mobilisation des emprunts (William Beik, 1992 ; Guy Chaussinand-Nogaret, 1972). La gestion budgétaire du territoire par le crédit est donc une réalité ancienne.

Conclusion : l’information budgétaire et comptable s’est formée pour répondre à des enjeux socio-politiques qui ont varié dans le temps, mais qui ont globalement satisfait le prestige de la Maison de France en guerre.

Qu’en est-il de l’organisation budgétaire sous l’Ancien Régime ?

Si le terme « budget » n’est pas employé à cette époque (Michel Morineau, 1980), on retrouve bien, à l’échelle du royaume, les trois temps de la gestion publique –  prévision des recettes et des dépenses, exécution et contrôle –  précisément encadrés par une législation rénovée au temps de Colbert.

Prévision, exécution et contrôle au XVIIIe siècle

« Le registre des recettes appréciait les recettes attendues, d’autant plus faciles à prévoir que ces dernières étaient centralisées. Les recettes générales des finances, des domaines et la compagnie des fermiers généraux enregistraient en effet les principales recettes du royaume. Le registre des dépenses était formé à partir des projets des différents trésoriers de la monarchie, projets centralisés par les ministres pour chaque département. De l’état général des recettes et dépenses, on formait, pour la recette, des états du roi expédiés dans les bureaux de finances pour être exécutés par les comptables provinciaux sous « l’inspection » des trésoriers de France, et pour la dépense, des états de fonds. Avant d’établir l’état général des fonds qui prévoyait les fonds à faire entre départements, Colbert déduisait les dépenses imputées directement sur les recettes par assignation. Ces fonds étaient distribués selon des états de distribution mensuels et les intendants de finances du Contrôle général suivaient la situation des fonds disponibles grâce à un registre de contrôle enregistrant les acquits tant en recette qu’en dépense, registre présenté tous les mois à la signature du roi. Quant à l’exécution du « budget », les comptables, receveurs et trésoriers étaient placés sous une double inspection, celle ordinaire de leurs contrôleurs, et celle, extraordinaire, des intendants (de province, de la Marine, de la Guerre…). La législation accordait une attention toute particulière aux responsabilités des ordonnateurs secondaires qui devaient agir dans les limites des fonds distribués. La vérification de la gestion des comptables de la monarchie était double également. Les comptables, receveurs et trésoriers, comptaient par états au vrai au Conseil des finances d’une part et par devant les chambres des comptes d’autre part. ».

Source: Marie-Laure Legay,  La banqueroute de l’État royal: la gestion des finances publiques de Colbert à la Révolution française, Paris, EHESS, 2011, p. 269.

L’idéal d’ordre comptable – qui inspire les grands textes financiers du XIXe siècle – était donc bien présent. En revanche, conçu pour encadrer les dépenses ordinaires du roi, cet ordre comptable n’est pas adapté aux dépenses extraordinaires suscitées par les guerres et la réalité s’en écarte donc sur divers points :

– bien que le roi soit, en théorie, l’ordonnateur principal des dépenses, il n’y a pas d’unité gouvernementale dans l’utilisation des deniers publics : les ministres dépensiers ne sont pas soumis à l’autorité du Contrôleur général des finances, ce qui favorise le dérapage des dépenses. La Guerre et la Marine refusent notamment de soumettre leurs « états au vrai » au bureau de vérification, fragilisant ainsi l’idéal comptable colbertiste.

– par la pratique du « jeu de caisse » – c’est-à-dire par la rétention des valeurs perçues – receveurs et trésoriers généraux maîtrisaient le rythme de circulation de l’argent, ce qui ne permettait pas à l’État central de disposer d’une connaissance précise de ses fonds et contribuait à l’aggravation de son déficit de trésorerie.

– les officiers de finance jouent au quotidien un rôle d’intermédiaire financier pour la monarchie ; ils placent sur le marché divers types d’assignations gagées sur les recettes fiscales à venir, mais ils peuvent aussi être amenés à emprunter personnellement auprès des banques privées pour assurer le service du roi. S’ensuit une dépendance de la monarchie à l’égard du monde de la finance internationale, doublée d’un manque de visibilité et de contrôle de l’État central sur la situation de la trésorerie, comme sur l’évolution de la dette royale.

Les réformes budgétaires

M-L Legay présente enfin diverses initiatives prises pour rétablir l’ordre dans les finances du royaume de Colbert à Necker.  Elle analyse à ce titre la réforme des frères Pâris (1716-1726), axée sur l’obligation faite aux officiers comptables d’inscrire recettes et dépenses dans des registres journaux (comptabilité de contrôle en partie double), véritables outils de contrôle financier (Yannick Lemarchand, 2000). Mais le contrôle ainsi instauré sur les receveurs, dans un cadre chronologique très resserré, se répercutait en aval, dans les paroisses, sur le temps de la perception des impôts, jusque-là adapté aux aléas d’une économie agricole, et ce, au risque de compromettre les équilibres sociaux existants. L’opposition des financiers, la priorité donnée à la paix sociale ont eu raison, en 1726, de cette tentative de vérification courante des comptes.

Les questions posées par la salle ont permis à Marie-Laure Legay de souligner le moment de rupture que constitue la Guerre de Sept ans (1756-1763). L’impôt des vingtièmes, destiné initialement à la libération des dettes antérieures à 1749, y est alors détourné de sa fonction initiale, non sans susciter la protestation des parlements, qui dénoncent la mauvaise gestion des finances et réclament d’être associés au contrôle des comptes. On peut dire, à partir de cette date, que la dette devient un problème politique qui hypothèque le fonctionnement de la monarchie.

Anne Conchon – La comptabilité des Ponts et Chaussées au XVIIIe siècle

En introduction, Anne Conchon présente de manière synthétique l’organisation et l’évolution de l’administration des Ponts et Chaussées au XVIIIème siècle : rattaché au Contrôle général de finances, placé sous le contrôle d’un intendant de finance et disposant d’un service comptable spécifique (les trésoriers généraux et particuliers), le département des Ponts et Chaussées devient la cheville ouvrière d’une politique ambitieuse de grands travaux qui, au-delà des ponts et des routes, s’étend progressivement aux voies navigables (rivières et canaux), puis aux ports maritimes et de commerce.

Les publications qui traitent des finances des Ponts et Chaussées pour l’Ancien Régime sont relativement peu développées : au-delà des premiers écrits d’Eugène Vignon (1862) et de Jean Petot (1958), peuvent être également mentionnés, pour la période moderne, les articles de Stéphane Blond (2012), d’Anne-Sophie Condette-Marcant (2007) ainsi que la récente thèse d’Anne Jolly (2015) sur la gestion du Trésorier général Gabriel Prévost. C’est à partir de ses travaux sur le péage et la corvée qu’A. Conchon a engagé une recherche plus large sur le financement des Ponts et Chaussées pour étudier la mobilisation des fonds, les circuits de la dépense et les choix d’investissements.

Dans le cadre de cette intervention, elle s’interroge sur les conditions matérielles de production, d’utilisation et de conservation d’écrits prévisionnels et de ceux qui en permettent l’élaboration, pour comprendre comment ce système documentaire s’inscrit dans les pratiques administratives et les politiques de réforme en matière de financement des infrastructures.

Pour traiter de cette question, A. Conchon va envisager successivement les chaînes d’écritures qui participent à la réalisation d’état prévisionnel et limitatif des dépenses et des recettes, son usage à des fins de contrôle, et son utilisation dans la maîtrise des dépenses.

Les écritures comptables de l’administration des Ponts et Chaussées

Le budget des Ponts et Chaussées enregistre une augmentation substantielle au cours du XVIIIème siècle : en proportion des dépenses de l’Etat, il passe en effet de 0,3% en 1701 à 2,5% environ à la fin de l’Ancien Régime. Une telle évolution sert la mise en œuvre d’une politique ambitieuse de grands travaux dans les pays d’élection (les pays d’états disposant de leur propre circuit de financement) ; elle s’accompagne par ailleurs d’une augmentation et d’un perfectionnement des pièces comptables qui contribuent, au-delà de leurs fonctions premières de prévision et de contrôle, à l’institutionnalisation progressive de l’administration des Ponts et Chaussées.  Ces écritures constituent un ensemble documentaire complexe, dont la logique n’est pas toujours aisée à reconstituer. Au cœur de celui-ci figure l’état du roi qui prévoit les recettes et les dépenses des Ponts et Chaussées, est élaboré sur la base des estimations fournies par les ingénieurs en chef des Ponts et Chaussées et établies à partir des exercices antérieurs. Les autres pièces comptables, qui reprennent globalement la nomenclature qui préside à la structuration de l’état du roi, font l’objet d’une progressive uniformisation, pour se conformer aux prescriptions réglementaires en matière d’écritures comptables et aux exigences du travail administratif.

 De l’exécution au contrôle des « budgets »

La comptabilité des Ponts et Chaussées est soumise à un double contrôle. L’administration monarchique vérifie d’abord la concordance entre l’état prévisionnel (l’état du roi) avec l’« état au vrai » établi par le Trésorier général des Ponts et Chaussées qui clôture l’exercice financier, et vise les pièces justificatives relatives aux dépenses et aux recettes. L’intendant du département des Ponts et Chaussées dispose d’un autre moyen de vérifier la gestion de la Trésorerie générale des Ponts et Chaussées, grâce aux états de situation réalisés et envoyés directement par les ingénieurs en chef dans chaque généralité. À ce contrôle administratif vient s’ajouter un contrôle judiciaire de la comptabilité des Ponts et Chaussées par la Chambre des comptes qui impose aux Trésoriers généraux de rendre leurs comptes au plus tard trois ans après la fin de l’exercice. Il s’agit d’une procédure très longue, qui met parfois au jour de véritables « affaires budgétaires » : ainsi le Trésorier général Gabriel Prévost, incapable de rendre son « état au vrai », voit-il l’ensemble de sa comptabilité saisie et fit l’objet d’une procédure diligentée d’abord par la Chambre des comptes avant d’être transférée à la Cour des aides.

Des instruments de maîtrise des dépenses ?

Tout en étant soumis à un strict équilibre budgétaire entre l’état du roi et l’état au vrai, les documents comptables produits par l’administration des Ponts et Chaussées constituent aussi des outils de prévision, de décision et d’arbitrage de la dépense. La pratique des revenants bons (c’est-à-dire le report de recettes affectées à un ou des exercices antérieurs qui n’ont pas été utilisées ou qui n’ont pas pu être collectées pour l’exercice auquel elles étaient destinées) contribuent singulièrement à brouiller l’unité temporelle des exercices comptables, qui de ce fait, ne sont pas soumis à l’exigence de l’annualité. Une dépense non réalisée, en raison d’une suspension de travaux et/ou d’une insuffisance de financement, pouvait en effet se trouver inscrite en dépenses en revenants bons et affectée en recettes à un exercice ultérieur ; une augmentation des revenants bons pouvait alors masquer une insuffisance chronique de financement. Il n’en reste pas moins que le perfectionnement des outils comptables à la fin du XVIIIe siècle rend compte d’une volonté politique d’une meilleure allocation des fonds en fonction de l’utilité des ouvrages et de la priorité des travaux.


Références bibliographiques de l’intervention de Marie-Laure Legay

Beik William, Absolutism and society in seventeenth-century France: state power and provincial aristocracy in Languedoc, Cambridge, Cambridge University Press, 1992.
Bonney Richard (ed.), Systèmes économiques et finances publiques, Paris, Presses universitaires de France, 1996, xxxii+685 p.
Carré Benoît, Pensions et pensionnaires de la monarchie: de la grâce royale au système de redistribution de l’Etat au XVIIIe siècle, Villleneuve d’Ascq, Presses universitaires du Septentrion, 2019.
Chaussinand-Nogaret Guy, Gens de finance au XVIIIe siècle, Paris; Bruxelles; Montréal, Bordas, 1972.
Guéry Alain, « Les finances de la monarchie française sous l’Ancien Régime », Annales, 1978, vol. 33, no 2, p. 216‑239.
Legay Marie-Laure, Histoire de l’argent à l’époque moderne: de la Renaissance à la Révolution, Paris, France, A. Colin, 2014, 221 p.
Legay Marie-Laure, La banqueroute de l’État royal: la gestion des finances publiques de Colbert à la Révolution française, Paris, France, Éditions de l’École des hautes études en sciences sociales, 2011, 323 p.
Legay Marie-Laure (ed.), Dictionnaire historique de la comptabilité publique: vers 1500-vers 1850, Rennes, France, Presses universitaires de Rennes, 2010, 493 p.
Legay Marie-Laure, Les États provinciaux dans la construction de l’Etat moderne aux XVIIe et XVIIIe siècles,Droz, Genève, 2001.
Lemaigre-Gaffier Pauline, Administrer les menus plaisirs du roi: la cour, l’État et les spectacles dans la France des Lumières, Ceyzérieu (Ain), France, Champ Vallon, 2016, 371 p.
Lemarchand Yannick, « Comptabilité, discipline et finances publiques : une expérience d’introduction de la partie double sous la Régence », Politiques et Management Public, 2000, vol. 18, no 2, p. 93‑121.
Morineau Michel, « Budgets de l’Etat et gestion des finances royales en France au dix-huitième siècle », Revue Historique, 1980, vol. 264, 2 (536), p. 289‑336.
Santamaria Jean-Baptiste, Le secret du prince: gouverner par le secret : France-Bourgogne, XIIIe-XVe siècle, s.l., 2018.
Waquet Jean-Claude et Delumeau Jean, Le système des finances toscanes sous les derniers Médicis (vers 1670 – vers 1750): recherches sur la stabilité des institutions dans les anciens Etats italiens, Paris, France, ANRT, 1989, vol. 3/, 958 p.
Zannini Andrea, Il sistema di revisione contabile della Serenissima: istituzioni, personale, procedure : secc. 16.-18., Venezia, Albrizzi, 1994.
 
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Références bibliographiques de l’intervention d’Anne Conchon

Blond Stéphane, « Les états du roi des Ponts et Chaussées pendant l’administration des Trudaine : 1743-1777 », Comptabilités. Revue d’histoire des comptabilités, n° 3, 2012.
Conchon Anne, La corvée des grands chemins au XVIIIème siècle : économie d’une institution, Presses Universitaires de Rennes, 2016.
Conchon Anne, « Le financement du département des Ponts et Chaussées sous la Régence », Pour Mémoire, n° 18, hiver 2016, p. 17-23.
Conchon Anne, Plouviez David, Szulman Eric (ed.), Le financement des infrastructures de transport. XVIIème-début XIXème siècle, IGPDE-CHEFF, 2018.
Conchon Anne, Szulman Eric, « Le coût d’une politique d’équipement : le financement des infrastructures au XVIIIème siècle », in Conchon Anne, Plouviez David, Szulman Eric (ed.), Le financement des infrastructures de transport. XVIIème-début XIXème siècle, IGPDE-CHEFF, 2018.
Condette-Marcant Anne-Sophie, « De la gestion aux sacrifices : le difficile équilibre du budget des Ponts et chaussées », in Legay Marie-Laure (éd.), Les modalités de paiement de l’Etat moderne, IGPDE-CHEFF, 2007, p. 81-106.
Jolly Anne, Financer le service des Ponts et Chaussées. La gestion du Trésorier général Gabriel Prévost (1748-1778), thèse de l’Ecole nationale des chartes, 2015.
Jolly Anne, « Comment mobiliser les fonds alloués aux infrastructures royales routières ? L’exemple de la stratégie financière du Trésorier général des Ponts et Chaussées Gabriel Prévost (1718-1748) », in Conchon Anne, Plouviez David, Szulman Eric (ed.), Le financement des infrastructures de transport. XVIIème-début XIXème siècle, IGPDE-CHEFF, 2018.
Petot Jean, Histoire de l’administration des Ponts et Chaussées, M. Rivière, 1958.
Vignon Eugène, Etudes historiques sur l’administration des voies publiques en France avant 1789, Dunod, 1862.

Pour citer :
Marie-Laure Legay, “La culture budgétaire de l’Ancien Régime. Intervention au séminaire du Groupe de  recherche sur les affaires budgétaires. 29 janvier 2019“, compte rendu rédigé par Clémence Cardon-Quint et Thomas Hélie, revu par l’auteur, publié sur Affaires budgétaires (XIXe-XXIe), 18/02/2019, https://grab.hypotheses.org/776.
 
Anne Conchon, “La comptabilité des Ponts et chaussées au XVIIIe siècle. Intervention au séminaire du Groupe de  recherche sur les affaires budgétaires. 29 janvier 2019“, compte rendu rédigé par Clémence Cardon-Quint et Thomas Hélie, revu par l’auteur, publié sur Affaires budgétaires (XIXe-XXIe), 18/02/2019https://grab.hypotheses.org/776.

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