«Perspectives cavalières sur la direction du Budget (1919-1975)» / Intervention de Florence Descamps – séminaire du GRAB – 12 mars 2019

Compte rendu rédigé par Clémence Cardon-Quint et Thomas Hélie, relu par l’intervenante.

En introduction, Florence Descamps examine l’expression « pouvoir des budgétaires » et ce qu’elle peut recouvrir.

– Le pouvoir est ici entendu comme capacité à agir et à faire agir des tiers. Cette notion est distincte de celle « d’autorité ».
– S’il y a « pouvoir des budgétaires », qui, concrètement, exerce ce pouvoir ? La direction et ses rouages en tant que structure administrative ? Le directeur du Budget ? le secrétaire d’État au Budget ? Le ministre des Finances ou du Budget ?
– Enfin, sur qui ce pouvoir s’exerce-t-il ?

Pour répondre à ces questions, l’intervenante s’appuie sur ses propres travaux, en particulier son habilitation à diriger des recherches (Histoire orale, histoire des savoirs, histoire des pouvoirs. La question de la réforme de l’État en France au XXe siècle, 2014, EHESS), mais aussi sur les diverses publications tirées des deux colloques sur la direction du Budget et du séminaire sur l’Histoire de la gestion des finances publiques (deux volumes parus), voir bibliographie en annexe.

Les sources utilisées sont les suivantes :

– Les archives orales collectées à l’initiative du Comité pour l’histoire économique et financière de la France, qui permettent d’entendre le témoignage de plusieurs hauts fonctionnaires de la direction du Budget dans les années 1950 et 1960.
– Les souvenirs écrits (inédits ou publiés) des hauts fonctionnaires du MEF au XXème siècle.
– Les archives de la direction du Budget et des cabinets ministériels de la IVème et de la Vème République (CAEF)
– Les archives des organismes associés à la direction du Budget (la Cour des Comptes)
– Certains fonds d’archives privées, comme celles laissées par Roger Goetze, ancien directeur du Budget de 1949 à 1956.

L’exposé se déroule ensuite en trois temps :

Réflexion sur les précautions méthodologiques à prendre pour étudier la direction du Budget
Mise en lumière des éléments qui caractérisent, de manière structurelle, cette direction
Identification des grandes séquences chronologiques qui marquent l’histoire de la direction

Précautions méthodologiques

Florence Descamps insiste sur la nécessité « d’historiciser », de « déshomogénéiser » et de « dégonfler » la direction du Budget.

Historiciser

– La direction du Budget est « le fruit d’un processus de construction séculaire et incrémental, où alternent des phases de croissance, de stagnation, voire de régression ».
– Elle dépend d’un écosystème qui est tout à la fois :

o Institutionnel et juridique : régime parlementaire ou « présidentiel » ; cadre fixé par les grands textes financiers (décret de 1862, décret-loi organique de 1956, ordonnance budgétaire de 1959, LOLF)
o Politique : quelles relations entre l’Élysée, Matignon et Rivoli ?
o Économique et financier.

– « La personnalité » du directeur du Budget, sa stature morale » jouent également un rôle dans le poids de la direction et dans son autorité
– Enfin, l’aléa historique (guerres mondiales, crise économique etc.) affecte directement sa capacité d’action.

Déshomogénéiser

Structure

– La direction du Budget ne forme pas un tout homogène : les bureaux et les sous-directions qui la composent sont dotées de pouvoirs très différents.

Cette structure a évolué au fil du temps :

o Par exemple, dans les années 1950 et 1960, la première sous-direction détient seule le pouvoir d’allocation budgétaire tandis que la sous-direction dite PCM (Personnels civils et militaires) gère les traitements, indemnités et pensions. Les quatre autres sous-directions sont des « directions d’étude et d’appui ».
o A partir de 1975, « Paul Déroche opère une redistribution du pouvoir budgétaire entre les sous-directions et les bureaux ».

– Dans cette structure administrative, certains bureaux sont plus ou moins cotés, suivant les secteurs, le rang, le statut ou la qualité de leurs titulaires, les débouchés de carrière, et les périodes historiques.

o L’exemple le plus connu est celui du bureau B2 au sein de la première sous-direction, qui, jusqu’à la réforme de 1975, chapeaute l’élaboration du budget et mène à lui tout seul les conférences budgétaires.
o Certains bureaux ont plus de « prestige » que d’autres car ils ouvrent à des « emplois de débouchés » (énergie, transports)

Recrutement des budgétaires

– Le recrutement des budgétaires est pluriel et varie au fil du temps. Après les premiers recrutements des rédacteurs, viennent, après 1945, les administrateurs civils « littéraires » (ENA, ENFOM, cadres des anciennes colonies), puis les ingénieurs des corps techniques, les statisticiens et économistes de l’INSEE, les inspecteurs des Finances, les contractuels….

Compétiteurs et interlocuteurs

– Pour appréhender correctement la direction du Budget, il faut aussi tenir compte de ses compétiteurs, à la fois au sein du ministère de l’Économie et des Finances (la direction du Trésor), et à l’extérieur (par exemple, Matignon, le Commissariat au Plan).
– La question du « pouvoir des budgétaires » se pose enfin de manière distincte pour chacun des ministères dépensiers, en fonction des conjonctures qui leur sont propres.

Dégonfler

– Florence Descamps souligne aussi la nécessité, pour le chercheur, d’être attentif « aux jeux de rôles » auquel se prêtent « budgétaires » et « dépensiers », et de se méfier, par conséquent, des « effets de discours ».
– Du côté des « dépensiers », il est commode de dénoncer « les pratiques Jivaro » et « l’incompétence sectorielle et technique » de la direction du Budget : cela permet de lui imputer le mauvais rôle dans les arbitrages. Du côté des « budgétaires », cette vision répressive est certes stigmatisante, mais elle conforte aussi l’image d’une direction puissante, à laquelle le Budget ne souhaite pas renoncer.
– Autre « topos » du discours : le directeur du Budget « lâché » par son ministre, qui « cède ou s’incline » devant les intérêts particuliers, là où la direction du Budget défend l’intérêt général.

Conclusion de la première partie :

Pour examiner la question du pouvoir de la direction du Budget, et de ses modalités d’exercice dans un contexte particulier, il faut veiller à « ne pas réifier la direction » et être attentif aux éléments suivants :

– La configuration économique et politique
– Les textes législatifs et réglementaires
– Les outils de la direction du Budget : ses instruments, technologies, savoirs, savoir faire etc.
– Ses textes et productions : lettres de cadrage, lettres plafond, notes internes etc.
– L’état de ses connaissances et ses capacités d’expertise
– « Les armes mythologiques qu’elle emploie pour faire croire à son pouvoir » (par exemple les « rituels de puissance » que sont les conférences budgétaires etc.)

Traits structurels de la direction du Budget

Florence Descamps met ensuite en lumière trois « traits structurants » de la direction du Budget : le poids des circonstances de sa naissance, la cohésion des budgétaires fondée sur une culture partagée, le rôle des outils.

L’ombre portée d’une naissance dramatique

– La création de la direction du Budget par la loi du 21 octobre 1919 résulte « d’une alliance de la haute administration, du Parlement et du ministre » face aux circonstances particulières générées par la Grande Guerre : dans ce contexte, les acteurs surmontent la crainte que suscitait avant 1914 « l’acquisition d’une prééminence du ministère des Finances sur les autres ministres ».
– La direction nouvelle hérite d’une fonction exercée au préalable par la Direction générale de la Comptabilité publique. Ceci peut expliquer « l’approche comptable, présentiste ou court-termiste », qui prévaut, jusqu’en 1966 au moins, au détriment d’une « approche stratège de moyen ou long terme ».
– Enfin, le contexte de sa naissance est celui « d’un désastre budgétaire, comptable et financier » – occasionné par la Grande guerre mais dont les conséquences se font sentir plusieurs années après la fin du conflit (pratiques des douzièmes provisoires, déficit et crises budgétaires) jusque sous la IVème République. De cette naissance dramatique en 1919, la direction du Budget « fille de la guerre », a reçu et cultive « un ADN de la catastrophe, de l’effondrement, de la submersion ». Elle se vit en « gardienne du temple ».

Au cœur de l’appareil d’État : unité et centralité de la direction du Budget

– « Au coeur de l’État et surplombante », la direction du Budget est la seule détentrice d’une information transversale. Cette expertise et « cette asymétrie d’information » lui confèrent une force argumentative et démonstrative sans équivalent.
– Le pouvoir y est concentré sur un très petit nombre de personnes et la chaîne décisionnelle particulièrement courte. Elle est tournée vers la production annuelle de documents budgétaires, selon des principes « d’organisation scientifique du travail ».
– L’apprentissage du métier de budgétaire permet « l’inculcation de valeurs, de normes, de traits de mentalité collective » partagés par tous :

o L’attachement aux trois principes d’unité, d’annualité et de sincérité budgétaire, au coeur du droit budgétaire et comptable, se traduit par :

    •  « Une hostilité » à la débudgétisation
    •  « Une méfiance historique à l’égard des lois de programme, de la planification » etc.
    •  Une « quête permanente d’informations » et la « recherche pénélopienne de la bonne nomenclature ».

o L’attachement au principe d’équilibre budgétaire se traduit dans la peur de créer le précédent ou dans « la crainte de la cristallisation des services votés » (les années 1960)

Le rôle des outils

– Ces normes guident l’élaboration d’outils qui peuvent être aussi bien :

o des outils de coercition : « l’abattement forfaitaire, inventé dans les années 1930 », le visa du contrôleur des dépenses engagées (1922), la pratique de la régulation budgétaire dans les années 1960
o des outils de gestion, souvent inventés par les services avant d’être endossés par l’exécutif, comme par exemple, le Glissement Vieillesse Technicité « inventé en 1963, après la grande grève des mineurs ».
o des outils que l’on peut qualifier de « dépensiers » en ce qu’ils se traduisent par des dépenses, mais qui permettent aussi de contrôler ce que font les ministères : les crédits Organisation et méthode par exemple.

– L’utilisation récurrente chaque année de la procédure budgétaire et « sa saisonnalité » constituent « un pouvoir en soi ».
– La capacité de la direction du Budget à insuffler des changements – que les innovations viennent « du bas », de l’intérieur des services ou de l’extérieur, comme la RCB – peut dépendre de la longévité du directeur du Budget (R. Goetze, R. de La Genière), mais aussi de « son autorité, de sa légitimité, de son indépendance et de sa volonté de changement ».

Des séquences historiques où la direction du Budget serait plus puissante ?

– Dans le dernier temps de son intervention, Florence Descamps s’interroge sur l’existence de séquences historiques au cours desquelles le gouvernement aurait mené « une politique en phase avec l’habitus de la direction du Budget, lui conférant ainsi une puissance réelle ou apparente ».

o La création de la direction sous la Chambre Bleue Horizon (1919-1923)
o La parenthèse poincariste (1926-1929) [Raymond Poincaré, ministre des Finances et président du Conseil]
o La déflation budgétaire des années 1932-1935 : la direction du Budget, épaulée par les corps de contrôle, devient le bras armé du gouvernement dans la mise en oeuvre de la compression de la dépense. Cette séquence prend fin avec l’arrivée du Front Populaire. Cette logique rejoue en 1938 (Paul Reynaud, président du Conseil, ministre des Finances)
o 1948-1950 : le plan de redressement budgétaire de René Mayer marque le grand retour de la direction du Budget. Mais les dépenses de la guerre d’Indochine, puis de la guerre d’Algérie créent un contexte à nouveau défavorable à la direction du Budget.
o Une séquence s’ouvre à partir de 1956, qui aux yeux des « budgétaires » fait souvent figure d’« âge d’or ». Cette séquence se caractérise par un pouvoir politique fort (à partir de juin 1958) et par une convergence de vues qui permet d’aboutir à des décisions structurelles en finances publiques (le décret-loi organique du 19 juin 1956, préfiguration de l’ordonnance budgétaire du 2 janvier 1959, le décret portant règlement général de la comptabilité publique de 1962). Si l’on excepte la parenthèse de 1968, le pouvoir des budgétaires semble se maintenir jusqu’à la fin des années 1970, mais il faudrait « distinguer des micro-périodes et les caractériser de façon fine ».
o 1986-1988 : dernière séquence de la période où l’on voit se « déployer de façon assumée le pouvoir de la direction du Budget », dans le cadre d’une politique de redressement budgétaire et de libéralisation économique et financière menée par Édouard Balladur.

Conclusion : quel bilan ?

– Au total, à l’échelle du siècle, les « séquences d’épanouissement » de la direction du Budget sont « minoritaires, circonscrites, souvent avortées ».
– La direction pourrait sembler plus forte en temps de crise budgétaire (1935, 1958) et plus faible en temps de « laxisme budgétaire » (Vichy, 1981), mais ce n’est pas systématique. Ainsi, la séquence 1967-1968 s’inscrit dans une phase « d’abondance et de générosité budgétaire », et pourtant, via un directeur décidé à modifier le jeu budgétaire (Renaud de la Genière), la direction du Budget est assez forte pour lancer une réforme, la RCB.

Bibliographie

BEZES Philippe, DESCAMPS Florence et VIALLET-THEVENIN Scott, « Bercy. Empire ou constellation de principautés ? », Pouvoirs, n° 168, janvier 2019, p. 9-28.

BEZES Philippe, DESCAMPS Florence, KOTT Sébastien et TALLINEAU Lucile (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques. Volume II : Du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914-1967), Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013, 684 p.

BEZES Philippe, DESCAMPS Florence, KOTT Sébastien et TALLINEAU Lucile (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques : élaborations et pratiques du droit budgétaire et comptable au XIXe siècle, 1815-1914, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2010, 579 p.

CARRE DE MALBERG Nathalie, Le grand état-major financier : les inspecteurs des finances, 1918-1946 : les hommes, le métier, les carrières, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011.

CARRE DE MALBERG Nathalie, La direction du budget entre doctrines et réalités, 1914-1944, journée d’études tenue à Bercy, le 10 septembre 1999, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2001, 591 p.

COMITE POUR L’HISTOIRE ECONOMIQUE ET FINANCIERE DE LA FRANCE (ed.), La direction du budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur ou témoin ? journée d’études tenue à Bercy, le 10 janvier 1997, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1998, 864 p.

DESCAMPS Florence, « Du verrou au sextant. Outils de gestion, outils de pouvoir », Gestion & Finances Publiques, 1 janvier 2019, no 1, p. 116-123

DESCAMPS Florence, « Charles de Lasteyrie, un ministre des Finances « technicien » dans la tourmente, 1922-1924 », in M. Vaïsse et P. Nivet (dir.), Charles de Lasteyrie. Un politique et un financier en République (1877-1936), Amiens, Encrages, 2018, p. 109-124.

DESCAMPS Florence, deux notices, « Le Ministère des Finances au XXème siècle », et « Rationalisation des choix budgétaires », in G. Orsoni (dir.), Dictionnaire encyclopédique des finances publiques, Paris, Economica, 2è édition, 2017, p. 603-608 et p. 728-730.

DESCAMPS Florence et QUENNOUELLE-CORRE Laure (dir.), Finances publiques en temps de guerre. Déstabilisation et recomposition des pouvoirs, Paris, CHEFF, 2016

DESCAMPS Florence, « La réforme de l’Etat, une grande absente du plan de redressement économique et financier de 1958 ? », Actes de la journée d’étude du 21 octobre 2013, Fondation Charles de Gaulle, Espoir, printemps 2014, p. 46-63.

DESCAMPS Florence, « Lorsque la direction du Budget faisait appel à un cabinet de conseil privé pour sa propre réorganisation… », Revue française d’administration publique, n° 131, décembre 2009, p. 513-525.

DESCAMPS Florence, « Roger Goetze, la direction du Budget et la réforme de l’Etat 1949-1958 », Revue française de finances publiques, n° 99, septembre 2007, p. 123-134.

DESCAMPS Florence et GEORGES-PICOT Agathe, Entretiens avec Roger Goetze, haut fonctionnaire des Finances. Rivoli-Alger-Rivoli, 1937-1958. Texte établi, présenté et annoté par Nathalie Carré de Malberg, Paris, CHEFF, 1997.

KOTT Sébastien, Du contrôle des dépenses engagées au contrôle financier central. Évolution d’une fonction, 1880-1980, Paris, CHEFF, 2004.

TERRAY Aude, Des francs-tireurs aux experts : l’organisation de la prévision économique au Ministère des finances (1948-1968), Paris, CHEFF, 2003.

Pour citer : Florence Descamps, “Perspectives cavalières sur la direction du Budget (1919-1975). Intervention au séminaire du Groupe de recherche sur les affaires budgétaires. 12 mars 2019“, compte rendu rédigé par Clémence Cardon-Quint et Thomas Hélie, revu par l’auteur, publié sur Affaires budgétaires (XIXe-XXIe), 03/04/2019, https://grab.hypotheses.org/816.


Vous aimerez aussi...

Laisser un commentaire

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *

Ce site utilise Akismet pour réduire les indésirables. En savoir plus sur comment les données de vos commentaires sont utilisées.