« Comment l’État tient ses comptes ? La construction de la comptabilité budgétaire » Intervention de Sébastien Kott / Séminaire du GRAB -14 mai 2019.

Sébastien Kott débute son intervention en resituant le budget au sein du système d’information financière de l’État qui comporte, outre le budget, le compte général de l’État et les comptes nationaux.

Il attire l’attention des auditeurs sur les tensions entre :

  • Ce qu’est historiquement le budget : un acte juridico-financier
  • Ce que devient le budget : un acte politique
  • Ce que pourrait devenir le budget : un acte gestionnaire.

Dans son intervention, il aborde successivement la construction historique du budget et de sa comptabilité (I.), et les évolutions et limites du budget (II.)

1. La construction historique du budget

  • Le budget : objet financier

Sous l’Ancien Régime, on dispose d’états de nature financière, parfois dénommés « aperçus », « comptes rendus » (au roi), « états de prévoyance » (de prévision), « états au vrai ». La loi relative au budget de l’État du 21 avril 1806 emploie pour la première fois le terme « budget » dans un dispositif juridique pour désigner ce qu’on appelait jusque-là « état ». 

Si le budget est d’ordinaire considéré comme un acte juridique d’autorisation, il est aussi et surtout un compte : une suite de chiffres organisée selon un plan méthodique.

Dans la loi du 25 mars 1817, le premier texte à établir des prescriptions sur les finances, on lit que « des crédits sont ouverts au budget général ».  Les textes de la Restauration convergent vers cette idée que le budget comprend un ensemble de comptes, puis qu’il est un compte. Cette idée est reprise par l’ordonnance du 2 janvier 1959, comme par la Loi organique de 2001 (LOLF).

  • Le budget : un acte politique

Les changements politiques– l’irruption de la représentation – entraînent le partage du pouvoir financier entre l’exécutif et le législatif. Le budget devient alors un enjeu de pouvoir.

Si l’enjeu premier de l’intervention du pouvoir législatif est le consentement de l’impôt, le Parlement obtient aussi très progressivement de déterminer la dépense, on en trouve une illustration extrême à travers le vote de la liste civile (le montant des dépenses à la discrétion du roi est voté par le Parlement). Un lien pratique est ainsi établi entre consentement à l’impôt et la détermination de la dépense, aussi bien dans la Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen de 1789 (articles 12 et 13 qui étaient liés dans une première version de la Déclaration ) que dans la Constitution du 3 septembre 1791[1]. Tout ce qui touche aux finances est du domaine de la loi, c’est-à-dire, voté par le Parlement !

Cet acte d’autorisation change de dénomination plusieurs fois avant de devenir « loi de finances » (loi annuelle de finances, 31 mai 1838). Tout ceci s’opère entre 1817 et 1838, mais l’essentiel est déjà mis en place sous la Restauration, période considérée comme l’âge classique des finances publiques.

  • Le budget : un cadre de l’action publique

Cette dimension a longtemps été ignorée par la doctrine juridique. Mais l’importance du thème de la spécialisation (dans l’objet et dans le temps) atteste du rôle joué par le budget comme cadre de l’action publique dès le XIXe siècle.

 –  La spécialisation dans l’objet se traduit par une nomenclature budgétaire qui recouvre deux enjeux distincts :

  • Une spécialisation à vocation politique, qui se traduit par l’unité de vote
  • Une spécialisation à vocation technique : établir une unité de gestion des crédits. Dans le budget de la Restauration, la nomenclature initiale est très fonctionnelle : l’enjeu est d’en faire un outil de gestion fonctionnel pour l’administration.

  –  La spécialisation dans le temps, à travers l’exercice.

Le sens du terme exercice n’est pas clair au premier abord : pourquoi distinguer l’exercice de la gestion si les deux correspondent à l’année civile ?

En fait au départ, l’exercice est « la fonction d’un officier qui exerce sa charge » (dictionnaire de 1727). On exerce une fonction au titre d’un exercice : l’exercice reste ouvert tant que l’ensemble des dépenses au titre de cette année n’a pas été exécuté. Sous la Restauration, les exercices peuvent encore durer deux ans, trois ans, quatre ans.

Tout l’enjeu est de parvenir à clore les comptes – afin que l’État puisse « rendre des comptes » –  ce qui suppose de limiter la durée de l’exercice,  un processus qui s’étend de 1822 à 1862, date à laquelle l’exercice est finalement restreint à 12 mois, la durée de l’année civile.

  • La comptabilité d’exécution au service de la gestion publique

L’exécution budgétaire repose aussi sur une comptabilité administrative.

– La mise en œuvre de cette comptabilité soulève une première question : qu’est-ce qu’une dépense ? Au départ, c’est une opération de décaissement : on dépensait quand on décaissait. Il s’agit donc de disposer d’une comptabilité de caisse. Mais rapidement, sous la Restauration, le ministère des Finances veut distinguer les différentes opérations qui aboutissent au décaissement. Cette question fait l’objet d’une controverse, en 1822, entre Lafontaine et Masson, un réformateur, qui souhaite pouvoir remonter à la liquidation, à l’ordonnancement, voire à l’engagement[1].

– Ces distinctions ne sont pas traduites dans les documents budgétaires à proprement parler, mais dans la comptabilité d’exécution du budget. Il y a une communauté d’intérêt entre le Parlement qui souhaite que son autorisation préalable soit respectée, et le ministère des Finances qui désire encadrer la dépense : ceci suppose la construction d’une comptabilité administrative, la comptabilité des dépenses engagées, instituée par la loi du 26 décembre 1890, et améliorée par la loi du 10 août 1922.

– Cette comptabilité administrative poursuit donc différentes finalités :

    • Le respect de l’autorisation préalable
    • La gestion de ces autorisations, à travers le système d’engagement
    • La gestion de la trésorerie de l’État : jusqu’à récemment, la comptabilité administrative permettait d’opérer une comptabilité de la trésorerie de l’État. Le Mouvement Général des Fonds s’assurait que toutes les caisses, au niveau national, possédaient assez de numéraire pour pouvoir désintéresser les créanciers de l’État, et ceci supposait la tenue d’une comptabilité administrative.

 2. Évolutions et limites de la comptabilité budgétaire

  • Les enjeux de la spécialisation des crédits

Au XIXe siècle, le Parlement part à la conquête du pouvoir financier, plus précisément à la conquête de la loi de finances initiale, selon deux axes :

– 1. Une quête de la spécialisation des crédits. Au XIXe siècle, la spécialisation des crédits dans le budget reflète pour l’essentiel une logique fonctionnelle. Sous la Troisième et la Quatrième Républiques, la spécialisation des crédits devient de plus en plus fine. La multiplication des chapitres budgétaires (jusqu’à 4000 en 1951), jointe à la combinaison d’une partition fonctionnelle et d’une partition par nature des dépenses compliquent sensiblement la lecture du budget.

Sur ce problème de présentation des crédits se greffe un second problème : celui du vote. Le Parlement n’a pas les moyens de voter séparément chacun des chapitres budgétaires ; le vote s’opère sur des regroupements de chapitres.

La LOLF opère un travail de rationalisation de la nomenclature, et redonne place à une logique fonctionnelle dans la structuration du budget. En revanche, elle ne supprime pas le décalage entre l’unité de présentation et l’unité de vote, les crédits sont présentés par programme mais votés par mission.

– 2. La répartition des crédits. Le mécanisme de la répartition des crédits- mis en place dès la Restauration – permet d’assurer le lien entre l’unité de vote et l’unité de spécialisation. Le Parlement vote sur des unités budgétaires qui sont moins détaillées que les documents qui lui sont présentés, et le gouvernement prend des décrets de répartition. Sous la Troisième et la Quatrième République, les Commissions des Finances vérifient ces décrets de répartition ; puis sous la Cinquième République, l’ordonnance de 1959, puis la LOLF imposent au gouvernement de respecter les unités de présentation, modulo les amendements adoptés : la répartition est donc automatique.

  • Les évolutions récentes de la nomenclature budgétaire (LOLF de 2001)

Ces évolutions sont soumises à une double contrainte, de nature politique et de nature opérationnelle.

– Les missions:

La création des missions dans la loi organique répond à la volonté du Parlement de pouvoir amender les programmes, en opérant des compensations à la fois entre des recettes, mais aussi entre des dépenses. La superposition juridique des missions aux programmes, et le fait que la notion de charge s’apprécie au niveau des missions, ouvrent au Parlement des possibilités accrues d’amendement, en ceci qu’un amendement parlementaire qui opère des mouvements entre des programmes ne modifie pas les crédits des missions et donc n’augmente pas les charges.

La nouvelle nomenclature budgétaire répond aussi à une volonté gestionnaire de l’exécutif. Au niveau du ministère des Finances comme au niveau des services du Premier ministre, il était important d’arriver à responsabiliser les gestionnaires, les responsables des programmes, sur leurs dépenses.  Une fois encore, la nomenclature budgétaire résulte d’une double pression, politique (restaurer le droit d’amendement) et gestionnaire (créer les conditions d’une responsabilisation de la dépense).

– Les autorisations d’engagement :

Jusqu’en 1959, le Parlement se soucie peu d’intervenir au niveau de l’engagement, laissant au ministère des Finances le soin de contrôler le respect de l’autorisation budgétaire. La création des autorisations de programme  –  1956 et 1959 – introduit toutefois, pour les seules dépenses d’investissement, le principe d’une autorisation du Parlement portant sur des engagements et non sur le paiement. Mais c’est la LOLF qui introduit juridiquement l’engagement comme un élément de l’autorisation budgétaire. Ceci passe par la distinction entre les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP). Au départ, l’AE devait se substituer à l’autorisation en crédits de paiement : on opérait une analyse, une projection pluriannuelle de la dépense, afin de responsabiliser les administrations au niveau de l’engagement et non du paiement.

Globalement, cela n’a pas fonctionné car les acteurs budgétaires restent focalisés sur les crédits de paiement. Mais l’AE est une réalité dans certaines administrations, par exemple pour le suivi des équipements militaires (programme 146). Ce nouveau raffinement de la technique budgétaire ne change donc finalement pas grand-chose du point de vue politique, mais peut être mis à profit par les administrations dans une logique gestionnaire.

Au total, l’outil reste un outil à vocation gestionnaire, en dépit des perturbations introduites par le politique.

  • La multiplication des budgets et le démembrement de l’État

Depuis 1815, l’organisation de l’action publique s’est considérablement compliquée, et chacun des démembrements de l’État originel va « compter » à sa façon : 

– Les budgets annexes, dont la structure répond à des impératifs de gestion (coût, affectation des recettes).

– Les collectivités territoriales : le « monisme comptable » a pour effet d’intégrer dans la comptabilité budgétaire des éléments d’amortissement, de prévision. Ce n’est plus seulement une comptabilité d’autorisation mais aussi une comptabilité qui vise à établir ou à projeter le budget dans le temps pour établir sa soutenabilité.

– La Sécurité sociale. Il est difficile d’agréger les comptes des différents organismes, dont les natures juridiques et donc les comptabilités sont différentes – des différentes « caisses » qui constituent la Sécurité sociale – pour parvenir à un compte. Il n’y a donc pas de budget de la Sécurité sociale à proprement parler.

Il n’est donc pas possible de reconstituer un budget des APU.

  • Prospective ?

On voudrait que le budget participe à l’évaluation des politiques publiques. C’est une préoccupation ancienne et récurrente (cf. Histoire de la gestion des finances publiques). 

La LOLF introduit une nouveauté : la nouvelle information financière, contenue dans les projets annuels de performance. Cette nouvelle information financière passe par une comptabilité d’analyse des coûts qui consiste à retraiter les données budgétaires en intégrant dans le coût des actions des éléments de structure (programme support), de l’amortissement etc. Cette comptabilité d’analyse des coûts a été produite (et figurait dans les PAP), mais si peu utilisée qu’elle a fini par être supprimée par la réforme du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (décret du 24 septembre 2018).

L’outil budgétaire reste avant tout un outil de gestion pertinent mais d’une utilité faible sur le plan politique.

Sébastien Kott souligne en conclusion que les parlementaires n’ont cessé de réclamer d’autres formes d’information financière (comptabilité générale, lois de programmation des finances publiques…) : autant d’éléments qui n’ont pas forcément trouvé leur utilité.

[1] Lucile Tallineau, « Des droits et des devoirs » dans Frontières du droit, critique des droits, Paris, LGDJ (coll. « Droit et société »), 2007, p. 201‑209.

2] Sébastien Kott, « La controverse Masson-Lafontaine relative à l’ordre financier en 1822 » dans Philippe Bezes, Lucile Tallineau et Florence Descamps (eds.), L’invention de la gestion des finances publiques : Élaborations et pratiques du droit budgétaire et comptable au XIXe siècle (1815-1914), Vincennes, Institut de la gestion publique et du développement économique, 2013, p. 229‑240.

Pour citer : Sébastien Kott, « Comment l’État tient ses comptes ? La construction de la comptabilité budgétaire. Intervention au séminaire du Groupe de recherche sur les affaires budgétaires. 14 mai 2019« , compte rendu rédigé par Clémence Cardon-Quint et Thomas Hélie, revu par l’auteur, publié sur Affaires budgétaires (XIXe-XXIe), 20/08/2019, https://grab.hypotheses.org/917.


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