« De la rentabilité des dépenses publiques ? L’exemple des pensions de guerre et celui des services de lutte contre la fraude (années 1920-années 1960) » – Intervention de Béatrice Touchelay – Séminaire du GRAB, 14 mai 2019

 

Béatrice Touchelay discute en introduction la notion de « rentabilité » des dépenses publiques en mettant en parallèle, à partir des exemples des pensions de guerre instituées à la suite du premier conflit mondial et de la lutte contre la fraude fiscale, les chiffres et leurs usages politiques. Plus précisément, il s’agit de s’interroger sur les conditions du dépassement de la stricte rationalité budgétaire – lorsque, par exemple, dans le cas des pensions de guerre, la solidarité est érigée en devoir – et sur les logiques de publicisation (ou, à l’inverse, de sous-utilisation) des chiffres relatifs aux dépenses publiques.

 

Quand le chiffre est dépassé : le cas des pensions de guerre

           S’il existe de nombreux travaux sur les associations d’anciens combattants – au premier rang desquels figurent ceux de l’historien Antoine Prost (1.) – plus rares sont en revanche les recherches portant sur le montant et les conditions de financement des pensions de guerre, alors même que les archives sont foisonnantes. Trois sources principales d’information peuvent être identifiées : la direction du Budget, la direction générale de la Comptabilité publique et la direction générale des Impôts. Les archives du Bureau International du Travail permettent pour leur part de mettre en évidence les différentes trajectoires nationales de détermination des pensions de guerre.

            Il convient par ailleurs de rappeler la complexité des modalités d’attribution des pensions, qui ne concernent pas que les anciens combattants, et soulèvent des questions  de nature budgétaire, mais également juridique et morale. Pour les veuves, par exemple, il faut connaître la date de décès du mari : si l’on décide que la guerre se termine le 23 octobre 1919 et que votre époux meurt le 24 octobre, elles n’ont pas droit à la pension ; l’arbitraire de la date va fréquemment conduire au Conseil d’Etat. Se posent également les cas des fusillés et des suicidés : les veuves peuvent-elles dans ce cas toucher la pension ?

 

La reconnaissance d’un peuple de pensionnés

            Le droit des pensions de guerre est arraché par des groupements d’anciens combattants, juste après la première guerre mondiale. Il procède notamment du caractère totalement inédit du conflit : face à cette guerre totale, « industrielle », fondée sur une levée massive de tout un contingent (et pas seulement de volontaires), on reconnaît que la Nation a un devoir à l’égard de ceux qui sont morts, ou de ceux qui sont revenus mutilés, et qui sont également concernés par ces pensions de guerre. Tous les mobilisés vont désormais avoir droit à pension, ce qui constitue une rupture fondamentale : auparavant, en effet, il ne concernait que les militaires de carrière mais n’était pas toujours reconnu (à titre d’exemple, la Restauration n’a pas voulu, pour des raisons politiques, indemniser les militaires des armées napoléoniennes qui revenaient défaits de leurs campagnes militaires).

            A partir de la première guerre mondiale, on voit donc apparaître un peuple de pensionnés. Dès le déclenchement de la Guerre, le 5 août 1914, l’Etat s’engage, par l’intermédiaire des municipalités, à pallier les effets de la mobilisation des hommes en proposant de verser une indemnité – dite « allocation journalière » – aux familles des mobilisés qui ne touchent aucun autre revenu. Cette allocation reste toutefois d’un niveau très faible, et ne préserve pas en réalité le pouvoir d’achat des familles : on frôle dans de nombreux cas la misère. Mais la rupture majeure survient avec la loi sur les pensions de guerre du 31 mars 1919, qui crée un droit à réparation et organise les pensions de guerre et les allocations. Cette loi précise que la République française reconnaît le sacrifice de ceux qui ont permis le salut de la patrie. Jusqu’à cette date, les invalides étaient simplement « secourus » ; à l’inverse, le droit à réparation signifie que la Nation a désormais un devoir à l’égard de ceux qui vont être pensionnés : ce sont des ayants-droit qui peuvent prétendre à une pension pour couvrir le préjudice qu’ils ont subi. La pension n’est donc pas une indemnité mais la réparation d’un préjudice et l’on peut faire valoir ce droit devant les tribunaux, qui vont développer un contentieux spécifique.

            En pratique, le système ne s’organise que très progressivement, par l’institution d’allocations temporaires pour les réformés, qui sont souvent amputés ou blessés. Les réformés sans pension ont droit à un subside, très faible (équivalent à un demi-salaire d’ouvrier pour les allocations les plus élevées). La reprise du travail pour les réformés n’est pas toujours possible et ils souffrent très souvent de l’indifférence et de l’humiliation. Plus généralement, les pensions de guerre se caractérisent par le caractère massif des effectifs concernés : en 1917, on recense 3,5 millions de demandes de cartes d’anciens combattants (sur 6,5 millions de mobilisés survivants) ; ce document est indispensable pour pouvoir bénéficier d’une pension de guerre.  

            Se pose alors la question du « chiffrage de l’inestimable », 3 millions de poilus revenant invalides des combats. Les pensions de guerre représentent par conséquent une charge très lourde pour la Nation dont les effets seront durables sur le budget de l’Etat : en 1929, sur 100 francs d’impôts, 41 francs seront consacrés au service de la dette et 16 francs au paiement des pensions. La gestion des pensions est confiée à un service implanté dans chaque chef lieu de département, et les travaux de ces offices départementaux seront centralisés, à partir de la loi de finances de 1926, par l’Office national du combattant.

Les associations d’anciens combattants, qui constituent un groupe de pression très influent, parviennent par ailleurs à obtenir la promulgation d’un certain nombre de lois, parmi lesquelles la loi de 1924 obligeant les grandes entreprises à recruter des mutilés de guerre à hauteur de 10% de leurs effectifs, ou encore la loi de 1930, instituant une retraite des anciens combattants. En 1933, lorsque le Gouvernement prévoit une retenue de 5% sur les pensions des anciens combattants afin d’équilibrer le budget de l’Etat, il suscite une mobilisation qui aboutit au retrait de la mesure, et à la mise en place d’une loterie nationale, afin de financer les pensions de guerre.

 

Des logiques différenciées d’évaluation de l’invalidité sur le plan international

            Les pensions de guerre constituent également une question internationale à laquelle le Bureau International du Travail (BIT), sollicité par les associations d’anciens combattants, va s’intéresser. Il réalise notamment un important travail statistique de recensement et de description précise du système existant de pensions de guerre et distingue deux principaux systèmes : le premier, que l’on retrouve en France, en Grande-Bretagne et en Italie, est celui de l’évaluation des infirmités d’un point de vue strictement physique et indépendamment de toute question professionnelle, relative au gain antérieur à l’infirmité ; dans un tel système, la question du marché de l’emploi n’est pas posée, c’est à dire que l’on ne se préoccupe pas, lorsque l’on chiffre le montant des pensions, de la possibilité de réintégrer une activité professionnelle. A l’inverse, dans le second système, qui concerne des pays comme l’Allemagne, la Pologne, l’Autriche – c’est à dire les pays à législation sociale de type bismarckien – l’évaluation tient compte de la gravité physique, mais également de la profession et de la possibilité de réintégrer le marché du travail.

            Du fait de ces cultures d’intervention publique diverses, une même infirmité physique peut, en Europe, donner lieu à des niveaux d’indemnisation très différents et, dans ce contexte, l’un des objectifs du BIT est d’élaborer un tableau général de ces infirmités pour harmoniser les pratiques et tenter de mettre en place une législation internationale du handicap. Le BIT devra cependant renoncer à ce projet de barème international des infirmités en raison de la volonté de chaque pays de conserver son propre système et de l’opposition des organisations patronales ; face aux tensions diplomatiques, la conférence internationale programmée pour 1928 disparaît de l’agenda.

            En conclusion de ce premier cas d’étude, on peut remarquer que l’on retrouve, de manière concomitante, un usage pointu, méticuleux du chiffre, puisque l’on veut établir des barèmes, et, parallèlement, une sous-utilisation politique du chiffrage global : le débat sur le montant total des pensions de guerre n’apparaît que très rarement, en raison d’une forme de pudeur nationale et d’une solidarité érigée en devoir. Parallèlement, on assiste à cette époque à la mise en place d’un système d’indemnisation extrêmement novateur, qui fait jouer la solidarité nationale et participe à une redistribution massive des revenus. Novateur, le système des pensions l’est également en France en ce qu’il est géré, de manière inédite, selon une logique strictement paritaire.

 

L’enjeu de la lutte contre la fraude fiscale

            Le second exemple concerne, au début des années 1950, la volonté de l’Etat de développer le contrôle fiscal, volonté qui se heurte alors à la montée en puissance du mouvement poujadiste, soutenu par les artisans et les petits commerçants, qui se trouvent alors pris dans une forme d’étau : d’un côté, les impôts augmentent, avec une réforme de la TVA et le renforcement des contrôles, et de l’autre, l’inflation ralentit. La montée en puissance du poujadisme fait ainsi craindre aux autorités politiques le spectre d’une révolte fiscale. A partir du milieu des années 1950, on assiste alors à un ralentissement du nombre de contrôles, singulièrement dans le monde du petit commerce. Les préfets reçoivent des directives pour ne pas soutenir de manière systématique le contrôleur du fisc.  

Pour autant, le montant global des droits rappelés ne subit pas l’effet du ralentissement du nombre de vérifications : ce montant continue sa progression et passe, à titre d’illustration, de 35 milliards en 1953 à 50 milliards en 1955. Ces chiffres révèlent que ce sont alors les grandes entreprises qui rapportent les sommes les plus importantes.

Comme pour le cas des pensions de guerre, les chiffres globaux du rendement du contrôle fiscal ne sont pas publicisés, du fait notamment du contexte politique. Par ailleurs, dans les deux cas évoqués, le chiffre est essentiellement utilisé au niveau micro-économique, individuel, pour déterminer le degré d’invalidité, d’une part, ou l’écart de paiement de l’impôt dû, d’autre part ; le chiffre est au final peu mobilisé comme argument politique, pour des raisons morales dans le cas des pensions de guerre et, dans le cas du contrôle fiscal, pour ne pas relancer la polémique de « l’Etat vampire » vivant au crochet des contribuables, thème de prédilection du mouvement poujadiste.

 

(1.) Prost Antoine, Les anciens combattants et la société française 1914-1939, Paris, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1977, 268 p.

 

Pour citer : Béatrice Touchelay, “De la rentabilité des dépenses publiques ? L’exemple des pensions de guerre et celui des services de lutte contre la fraude (années 1920 – années 1960)”, compte-rendu rédigé par Clémence Cardon-Quint et Thomas Hélie, revu par l’auteur, publié sur Affaires budgétaires (XIXe-XXIe), 13/09/2019, https://grab.hypotheses.org/943

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