À propos du GRAB – Perspectives 2018-2022

Les affaires budgétaires au miroir de l’action publique :
de la fabrique du budget de l’État à la mise en œuvre de la dépense
(XIXème siècle à nos jours)

Enjeux

Objectifs et méthode de travail

Calendrier indicatif.

Bibliographie sommaire

Enjeux

L’étude du financement fait souvent figure de parent pauvre dans l’étude des politiques publiques. L’univers du ministère des Finances est certes bien connu, notamment grâce aux recherches  menées sous l’égide du Comité pour l’histoire économique et financière de la France (CHEFF)[1], mais les relations entre « budgétaires » et « dépensiers », le cheminement de la dépense publique après l’affectation des crédits à un chapitre du budget ont plus rarement fait l’objet d’investigations systématiques. Si la question a été posée pour des périodes critiques dans l’histoire de l’administration – la Grande Guerre[2], Vichy[3], les années 1950[4] – peu de travaux permettent toutefois d’appréhender sur le long terme le volet budgétaire d’une politique publique[5].

Plusieurs études, françaises et étrangères, ont pourtant illustré la fécondité d’une analyse de l’action publique au prisme des finances publiques. D’une part, la fabrique budgétaire met en lumière les intérêts concurrents des groupes socio-économiques, comme les relations de pouvoir au sein des élites dirigeantes ;  d’autre part, l’étude des budgets, des instruments de financement et des modes d’allocation et de répartition des ressources apporte un éclairage indispensable sur le pilotage de l’action publique et l’évolution de ses modes de gouvernance[6].

Nous proposons donc la création d’un groupe de travail interdisciplinaire, conçu comme un espace d’échanges sur les sources, la méthodologie de la recherche et l’interprétation des données, ouvert à tous ceux qui s’intéressent – quel que soit leur horizon disciplinaire (science politique, histoire, droit, sociologie, économie etc.) – au financement des politiques sectorielles conduites par l’État. Ce groupe s’adresse aux spécialistes des finances publiques comme à ceux qui partent de l’analyse d’un secteur précis de l’action publique (culture, éducation, environnement, justice, santé, etc.). L’analyse des matériaux empiriques recueillis par les différents membres du groupe sera constamment au cœur des discussions.

Objectifs et méthode de travail 

            Le séminaire sur l’histoire de la gestion des finances publiques (organisé sous l’égide du CHEFF de 2005 à 2011) a mis en lumière la genèse et la transformation, du début du xixe siècle jusqu’à nos jours, des modes de régulation des finances publiques, c’est-à-dire de « l’ensemble des obligations attachées aux nombreuses activités relatives aux deniers publics (prévision, autorisation, allocation, exécution)[7] ». Dans les publications tirées de ce séminaire, la première place est donnée aux acteurs du ministère des Finances ou aux juristes dont l’activité principale est la gestion ou le contrôle de l’emploi des deniers publics.

            On propose ici de déplacer le regard vers les ministères dépensiers et les budgets sectoriels. En effet, les pratiques budgétaires des administrations sont façonnées par les discours, les représentations, les instruments transversaux portés par les responsables du ministère de l’Économie et des Finances. Mais elles se construisent également au sein des ministères « dépensiers », à partir des dynamiques sectorielles, entre contraintes techniques et enjeux politiques (le calcul  controversé du forfait d’externat, après l’adoption de la loi Debré de 1959 sur les relations entre l’État et les établissements privés, le recours aux niches fiscales dans la politique du logement[8], la mise en place de la tarification à l’activité dans les hôpitaux[9],  en fournissent quelques exemples …).

Toute réflexion sur le financement des politiques sectorielles doit donc s’appuyer sur l’analyse de cette relation à double sens entre budgétaires et dépensiers où s’entremêlent des aspects techniques – l’élaboration et la  circulation de discours et de dispositifs – et des aspects politiques (rapports de force entre ministères structurés par la position des « budgétaires » au sein du gouvernement, mais aussi par la position du ministre « dépensier » par rapport à Matignon et à l’Élysée). C’est sur cette base que peuvent être correctement appréciés les effets, sur les politiques sectorielles, d’une « contrainte budgétaire » liée aux grands équilibres économiques mais aussi façonnée par ce système complexe d’interactions. On peut alors repenser l’évolution des secteurs de l’action publique à l’aune d’une dépense publique dont les modes de régulation et les frontières évoluent (effets de la LOLF et des règles budgétaires définies au niveau européen, prise en considération des « dépenses fiscales » selon les domaines d’intervention publique considérés[10], évolutions et impacts de la dette publique sur les dépenses[11], etc.).

Pour décrire les mécanismes en jeu, il convient de mobiliser une expertise plurielle, croisant à la fois les approches disciplinaires et les secteurs de l’action publique. Le groupe vise donc, en premier lieu, à la constitution d’une culture partagée, d’un répertoire de références, d’outils, et de grilles d’analyse directement mobilisables dans les travaux de ses membres. Cet outillage intellectuel et méthodologique sera mis à disposition de la communauté plus large des chercheurs afin que le recours aux éléments budgétaires dans l’analyse des politiques publiques ne soit plus une exception, mais fasse partie des outils couramment mobilisables par les chercheurs.

Les membres du groupe de travail se retrouveront six fois par an, pendant quatre ans, pour des sessions de réflexion de deux heures et demie. Ces rencontres pourront prendre la forme :

  • de séminaires : présentation de travaux en cours ou achevés, de membres du groupe ou extérieurs au groupe ; rencontres avec des acteurs
  • d’ateliers de travail en vue de l’élaboration de publications collectives (numéros de revue et ouvrages).

Un blog de recherche, alimenté à chaque séance, reflètera l’avancée du travail et permettra de diffuser des indications bibliographiques, des billets méthodologiques et des comptes rendus de séance à l’intention des membres du groupe et de ceux qui pourraient le rejoindre ultérieurement.

Calendrier indicatif

Avril -septembre 2018 

  • Circulation de l’appel à manifestation d’intérêt– constitution du réseau de chercheurs.

Année 1 [décembre 2018-juin 2019]

Les affaires budgétaires au miroir des secteurs de l’intervention publique : réflexion exploratoire 

La première année vise, en priorité, à constituer une culture commune entre les participants du groupe, à partir d’une réflexion collective sur la littérature existante, réinterrogée, en séminaire, par ses auteurs et ses utilisateurs. Il s’agira notamment de replacer la question de la dépense publique dans une histoire longue, de réaliser une bibliographie des travaux produits en France et à l’étranger,

Après une séance de lancement, destinée à poser le cadre du groupe de travail et à identifier les centres d’intérêt et les approches de chaque participant, les questions traitées à chaque séance permettront de fixer le cadre de la réflexion menée au cours des années suivantes.

Année 2 [septembre 2019-juin 2020]
Au cœur de la fabrique budgétaire

  • Les acteurs : aux Finances et dans les ministères « dépensiers »
    • Les processus : sélection, chiffrage, négociations, arbitrages.

  On connaît, notamment grâce aux analyses d’Alexandre Siné pour la période la plus récente[12], le processus d’élaboration du budget vu du ministère de l’Économie et des Finances. Notre ambition est d’étudier ce processus sans se limiter à la phase finale des conférences budgétaires, clôturée par les arbitrages de Matignon et de l’Élysée, mais en élargissant l’enquête, en amont, du côté des cabinets et des administrations des ministères « dépensiers »,  et, en aval, pour saisir non seulement le travail de sélection et de chiffrage des dépenses prioritaires, mais aussi les négociations avec les différents acteurs concernés par la répartition de la charge des dépenses, entre État, collectivités territoriales, entreprises et ménages.

Année 3 [septembre 2020-juin 2021]
Du budget à la dépense 

  À partir d’exemples précis, il s’agira de suivre la mise en œuvre de la dépense, du processus d’allocation des crédits vers les services concernés, jusqu’à l’engagement de la dépense par les services eux-mêmes. On formule ici l’hypothèse que se rejoue, au niveau local – dans le face à face entre administrations déconcentrées et collectivités locales – la question de la répartition des charges, notamment pour les nombreux domaines à compétence partagée. L’analyse de la mise en œuvre de la dépense devra donc, pour être menée correctement, prendre en considération le régime local dans lequel vient s’intégrer l’action de l’État ; elle pourra s’étendre, selon les cas étudiés, aux éventuels cofinancements européens.

Année 4 [septembre 2021-juin 2022]
Synthèse et publications collectives.

Indications bibliographiques


Asselain Jean-Charles, L’argent de la justice: le budget de la justice en France de la Restauration au seuil du XXIe siècle, Bordeaux, Presses universitaires de Bordeaux, 2009, 551 p.

Asselain Jean-Charles, Le budget de l’Éducation nationale: (1952-1967), Paris, PUF, 1969, viii+279 p.

Baudu Aurélien, Contribution à l’étude des pouvoirs budgétaires du Parlement en France: éclairage historique et perspectives d’évolution, Thèse de doctorat, Université Toulouse 1 Capitole, France, 2008, 584 p.

Bezes‎ Philippe, Descamps‎ Florence, Kott‎ Sébastien et Tallineau‎ Lucile (eds.), L’invention de la gestion des finances publiques, volumes 1 et 2, Paris, IGPDE, 2010 et 2013.

Bezes Philippe et Siné Alexandre (eds.), Gouverner (par) les finances publiques, Paris, Sciences po,  2011, 523 p.

Carré de Malberg Nathalie (éd.), La direction du budget entre doctrines et réalités, 1914-1944: journée d’études tenue à Bercy, le 10 septembre 1999, Paris, Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2001, 591 p.

Carré de Malberg Nathalie (éd.), La direction du budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur ou témoin ? journée d’études tenue à Bercy, le 10 janvier 1997, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1998, 864 p.

Descamps Florence et Quennouëlle-Corre Laure (eds.), La mobilisation financière pendant la Grande Guerre: le front financier, un troisième front, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2015, 280 p.

Leroy Marc et Orsoni Gilbert (eds.), Le financement des politiques publiques, Bruxelles, Belgique, Bruylant, 2014, 696 p.

Lord Guy, The French budgetary process, Berkeley, Los Angeles, London, 1973, 217 p.

Siné Alexandre, L’ordre budgétaire: l’économie politique des dépenses de l’État, Paris, France, Economica, 2006, 405 p.

Wildavsky Aaron B., The politics of the budgetary process, Boston Mass. etc., Etats-Unis d’Amérique, Little, Brown, 1964, 216 p.